O processo de compras e o desafio da etapa do planejamento: o
caso da Universidade Federal Rural de Pernambuco

The purchases process and challenge
in the planning stage: the case of the Universidade Federal Rural de Pernambuco

Aldo Rios Soares

Mestre, Programa de Pós-Graduação em Gestão
Pública para o Desenvolvimento do Nordeste (MGP), Brasil - [email-masked]

Jorge da Silva Correia-Neto

Doutor, Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE), Brasil - [email-masked]

Emanuela Sousa Ribeiro

Doutora, Universidade Federal de Pernambuco
(UFPE), Brasil - [email-masked]

Luciano Magalhães Ferreira

Mestre, Universidade Federal Rural de
Pernambuco (UFRPE), Brasil - [email-masked]

RESUMO

O objeto deste estudo é investigar a etapa do
planejamento do processo de compras da Universidade Federal Rural de
Pernambuco. Analisa o processo de compras para compreender os motivos de a
universidade não planejar as suas compras e, como consequência, gerar compras
fracionadas, sem um cronograma de execução factível. Mais especificamente,
investiga as causas dos gargalos que ocorrem durante a fase de planejamento,
prioriza as causas principais relativas ao impacto que a etapa do planejamento
exerce sobre o problema e propõe ações para saná-las. Devido a sua natureza
participativa e prática, o método da pesquisa-ação mostrou-se adequado para o
desenvolvimento do estudo que requereu participação dos servidores da citada
universidade. Mediante uso do diagrama de Ishikawa, cinco causas principais
foram identificadas e mediante uso da técnica 5W2H foram sugeridas ações de
melhoria para cada uma das causas encontradas.

Palavras-chave:
Compras públicas. Planejamento de
compras. Pesquisa-ação. Ishikawa. Universidade Federal Rural de Pernambuco.

ABSTRACT

The object of this study is the planning stage of the
purchasing process of the Federal Rural University of Pernambuco. It analyzes
the purchasing process to understand the reasons why the university does not
plan its purchases and, as a consequence, generate fractional purchases,
without a feasible execution schedule. More specifically, it investigates the
causes of the bottlenecks that occur during the planning phase, and it
prioritizes the main causes related to the impact that the planning stage exerts
on the problem. It also proposes actions to solve such problems. Due to its
participatory and practical nature, the action-research method was adequate for
the development of the study that required the participation of the servers. By
using the Ishikawa diagram, five main causes were identified and through the
use of the 5W2H technique actions were suggested aiming at  the
improvement for each of the causes found.

Keywords: Public Purchases. Purchasing Planning. Action
Research. Ishikawa. Rural Federal University of Pernambuco.

Recebido
em 15/04/2019.  Aprovado em 23/04/2019.
Avaliado pelo sistema double blind peer
review. Publicado conforme normas da APA.

http://dx.doi.org/10.22279/navus.2019.v9n4.p246-273.958

1 INTRODUÇÃO

A Lei n. 8.666/1993,
que regulamentou o artigo 37, inciso XXI da Constituição Federal, delegou
considerável autoridade às universidades para tomar decisões de compra. Seguir
a referida lei é cumprir procedimentos que garantem que o processo ocorra
conforme a normas para licitações e contratos da administração pública
pertinentes a obras, serviços, compras, alienações e locações no âmbito dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Hall, Moura, Macêdo
e Cunha (2014) destacam que as universidades são entidades que gozam de
autonomia perante a Constituição Federal, em que suas escolhas e modelos
administrativos refletem sua estrutura interna de conselhos e câmaras de
discussão e decisão. Porém, quando se refere à Lei n. 8.666/1993, as universidades
devem cumprir determinados direcionamentos comuns a todas as entidades
públicas, mesmo que muitas vezes ela se caracterize como fator de
endurecimento, entraves e burocratização dos processos de compras no setor
público.

Ao longo dos tempos,
governos criam normas para aumentar a eficiência de suas aquisições. E as
universidades, por sua vez, capacitam seus servidores, elaboram manuais
orientativos e redesenham processos - a fim de tornar a aquisição de produtos
ou a prestação de serviço menos onerosa, mais eficiente e comprar com melhor
qualidade (A. R. Motta, 2010; Tridapalli, Fernandes, & Machado, 2011;
Andrade, 2012).

Todavia, ao se
conceber o termo licitação na abrangência de “[...] qualquer procedimento que
tenha finalidade de selecionar seja através de preço mais conveniente, seja
através da qualidade mais adequada, ou de ambos, a melhor oferta de bens ou
serviços oferecida ao Estado por particulares” (Bezerra, 2008, p. 12), o que se
pretende mesmo é estabelecer isonomia e transparência no processo de compras.
Isso, por si só, já é um empecilho para garantir eficiência e eficácia no
processo.

Quando o objetivo é
isonomia e transparência, o processo tem mais importância do que o resultado. A
obrigação de servidores de um órgão administrativo público de prestar contas às
instâncias controladoras ou a seus representados diz respeito ao processo, mais
do que aos resultados. Não se estranha, assim, a associação entre burocracia e
abundância de papéis, rigorosidade de normas, excesso de formalismo e ineficiência.
O Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, fiscaliza se os procedimentos
foram corretamente seguidos, mas não leva em conta o tempo de trâmite do
processo, ou se as compras chegaram no prazo requerido pelo solicitante.

Behn (1995) já disse
que quando não se consegue motivar as pessoas para que atinjam os resultados
organizacionais, ou seja, quando não se consegue motivá-los para fazer a coisa
certa, o resultado é tentar impedi-los de fazer a errada, o que se dá via
proliferação de normas e procedimentos, engessando a organização.

Portanto, o bom
desempenho do processo de compras parece não depender de controles restritos e
centralizados e, à primeira vista, parece que a simples eliminação das
restrições não é suficiente para garantir o bom desempenho e a correção no uso
dos recursos públicos. A ênfase no estudo de Weber a respeito da burocracia é
dada por muitos autores nas suas virtudes organizacionais, e, por outros, no
oposto: como defender-se ante este avanço implacável da burocracia. A falta de
burocracia pode estar mais próxima do diagnóstico correto, observa Evans
(1993). Ou seja, a burocracia, muitas vezes, tem merecido menos atenção do que
deveria.

Evans (1993) está se
referindo ao contraste entre o caráter pré-burocrático, patrimonialista do
Estado predatório e o caráter mais estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas. Essa comparação, segundo
esse autor, deveria provocar dúvidas naqueles que atribuem à ineficácia do
serviço público a sua natureza burocrática. Por isso, a avaliação de Evans
(1993) pode ainda ser atual, pois no Brasil, ainda é comum a existência de
fortes características clientelistas e patrimonialistas no Estado até hoje.

Weber (1994) indicou
ser objetivo da burocracia alcançar os fins do Estado, ou seja, a efetividade.
É claro que atingir os fins esperados a qualquer preço levará, fatalmente, à
ineficiência. Contudo, privilegiar os meios em detrimento dos fins esperados,
certamente, também conduzirá à ineficiência. A questão é que os gestores
públicos precisam administrar o erário público de maneira responsável e
transparente de forma a conter os excessos nos gastos públicos, pois não se
deve gerar despesa indiscriminadamente, principalmente, sem cobertura
contratual e legal, ainda que o objetivo seja justificável.

A questão que se
coloca é que, no Brasil, o processo de compras parece precisar de ajustes em
muitos órgãos, pelo menos é o que se lê em muitos estudos (A. R. Motta, 2010;
Carvalho, 2012; Andrade, 2012; Branco, Brodbeck, & Torres, 2013; Ferreira,
2015; Oliveira, 2015). Além disso, atualmente, as esferas governamentais estão
diante de uma perspectiva crescente de déficits orçamentários,
contingenciamento de recursos, e ajuste fiscal e, consequentemente, a
necessidade e o desafio do controle do gasto (Raposo, Freitas, Silva,
Fernandes, & Silva, 2016). Por outro lado, a sociedade está exigindo mais
transparência e equidade nos contratos públicos.

Dado esse contexto
ora apresentado, o objeto deste estudo é a etapa do planejamento do processo de
compras da Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE). O planejamento de
compras refere-se à identificação das necessidades de bens e serviços que
precisam ser adquiridos dentro do período vigente e a elaboração de um plano
para supri-las, de acordo com as diretrizes de gestão da UFRPE e as limitações
orçamentárias.

Como em outras
organizações públicas, a UFRPE carece de um melhor planejamento das compras.
Tal planejamento requer conhecimento da legislação vigente e procedimentos
formalizados da demanda, mas principalmente programação antecipada dos produtos
e serviços necessários para as operações de toda a universidade. Neste sentido,
os maiores problemas que ocorrem no processo de compras na UFRPE se originam na
fase do planejamento, no início do processo, e duas questões merecem atenção:
compras que não são programadas e compras não compartilhadas e, portanto,
fracionadas.

No primeiro caso, se
a compra não é efetivada o recurso é realocado dentro da UFRPE porque o
processo de compras não foi concluído.
Um processo de compras pode gerar licitação deserta (não aparece
fornecedor), ou situações nas quais o fornecedor pode oferecer um produto
similar que não estava descrito no processo e para isso é preciso reavaliar a
descrição, entre outras ocorrências. Devido ao curto período de tempo para
realizar todo o processo, nesses casos os recursos são realocados para outras
finalidades.

No segundo caso, as
demandas de produtos iguais, similares ou com mesmas características de
finalidades podem e deveriam ser planejadas e compiladas em uma única compra
compartilhada em um único procedimento licitatório mais eficiente e econômico,
mas isso nem sempre ocorre na organização estudada, por isso, com base na
problemática exposta, a seguinte pergunta de pesquisa foi explorada ao longo
deste estudo: quais os motivos de a UFRPE nem sempre planejar as suas compras e, como
consequência, gerar compras fracionadas, sem um cronograma de execução factível?

O processo de
compras nasce no demandante (que pode ser um docente ou um servidor
técnico-administrativo), que necessita suprir alguma necessidade. Atualmente,
cada departamento planeja isoladamente suas compras e faz solicitações à
Pró-Reitoria de Administração (PROAD) que, por sua vez, remete as solicitações
ao Departamento de Compras e Licitações. A equipe de Compras e Licitações
realiza a pesquisa de preços, elabora o mapa de preços, o termo de referência e
as minutas de edital e de contrato (se for o caso), enfim, todos os
procedimentos para formalização do processo de compra ou contratação de um
serviço. Depois disso, o processo retorna à PROAD, é encaminhado para análise
da Procuradoria Jurídica e volta para a PROAD, que autoriza a compra e remete à
Diretoria de Compras e Licitações (DCL).

Historicamente, o
Governo Federal libera a maior parte dos recursos no final de ano, e isso se
reflete na realização das licitações, as quais, na sua maior parte, ocorrem no
citado período. O fato de não saber ao certo de quanto e quando será de fato a
liberação do orçamento, haja vista que podem ocorrer cortes orçamentários,
somado à falta de planejamento, utilizando especialmente o sistema de registro
de preços, os processos podem não ser finalizados e a UFRPE pode ter que
redirecionar os recursos ou utilizá-los sem atendimento às necessidades de
maior relevância.

Porém, com o
processo logrando êxito, com a liberação do orçamento (mesmo atrasado), há a
realização da compra. Com homologação pela autoridade competente, é emitida a
nota de empenho e, posteriormente, ocorre o recebimento do objeto. E quem já
participou sabe que essa rotina nem sempre é assim linear, pois havendo erros,
falhas ou ausência de algum documento, o processo para, ou fica indo e voltando
sem atender devidamente ao solicitante no prazo desejado.

Justifica-se, mais
uma vez, a importância de fazer o pedido de compras planejado, para evitar
devolver ou realocar recursos destinados para esse fim. O planejamento,
considerando sempre o estoque e a previsão do consumo no período, visa prover a
UFRPE dos itens necessários às atividades normais da universidade.

O planejamento das
compras deve garantir a continuidade das operações da UFRPE, por isso deve ser
entendido como um conjunto de medidas preventivas, no caso de qualquer atraso
na liberação do orçamento. Essas medidas, muito além da simples adoção de um
plano de compras, devem garantir que a universidade opere em bases contínuas.
Para tanto, esse plano deve assegurar que todos os processos de trabalho tenham
suas necessidades de compras identificados, e seus estoques monitorados e
controlados.

Contudo, o
Departamento de Compras e Licitações não consegue realizar um planejamento
geral, porque não tem acesso, no período adequado, às necessidades de toda a
universidade. Assim, os objetivos, relacionados ao conteúdo intrínseco do
tema-problema e aos eventos que nele são observados são: analisar o processo de
compras da UFRPE para compreender os motivos de a universidade não planejar as
suas compras e, como consequência, frequentemente gerar compras fracionadas,
sem um cronograma de execução factível. Mais especificamente, investigar as
causas dos gargalos que ocorrem durante a fase de planejamento das compras,
priorizar as causas principais relativas ao impacto que a etapa do planejamento
exerce sobre o problema e propor ações para saná-las.

Assim, este estudo
aponta medidas de planejamento das compras na UFRPE, pois acredita-se que tais
medidas, se bem identificadas e implementadas, possibilitam economia de escala,
evitam fracionamento nas compras, racionalizam os procedimentos internos e
melhoram a gestão dos recursos públicos, evitando desperdício de produtos e
serviços públicos.

Embora tais
discursos não possam ser aqui estendidos, do ponto de vista acadêmico, este
estudo estimula o debate sobre até que ponto a burocracia se torna um entrave
na gestão de um processo, e até onde ela se faz necessária para o melhor
gerenciamento da cadeia de processos de uma organização.

Debater sobre as
características da burocracia inclui um debate sobre todas as ações
desenvolvidas no âmbito do planejamento de compras executados pelos seus mais
distintos agentes. Compreender os fundamentos sobre os quais tais ações de
planejamento se assentam é também adentrar nas várias faces da racionalidade.
Como já assinalou F. C. P. Motta (1979), questões como essas nos ajudam a
perceber as diferenças entre o "tipo ideal" de burocracia e a
realidade.

Na próxima seção
discutir-se-á sobre as bases teórico-conceituais que fundamentaram o estudo.

2 BUROCRACIA E O
PROCESSO DE COMPRAS PÚBLICAS

A burocracia tem
sido estudada em várias as áreas do conhecimento, contudo, a grande
contribuição sobre o tema foi realizada por Weber (1982), quando a
administração pública substituía as formas patrimonialistas de gestão. A
burocracia apresentava-se como reação ao nepotismo e ganhava importância em
função da necessidade de maior previsibilidade e precisão no tratamento das
questões organizacionais.

Portanto, é
importante compreender e levar em conta o contexto histórico em que a teoria da
burocracia foi escrita. Como evidenciam Faria e Meneghetti (2011), Weber
analisa o processo de racionalização da sociedade na passagem da Idade Média
para a Idade Moderna. “O desencantamento do mundo, baseado no cálculo
utilitário de consequências, substitui a mediação das relações sociais que
antes estavam baseadas na tradição e no carisma.” (Faria & Meneghetti,
2011, p. 426). Ou seja, uma racionalidade instrumental-legal se institui e
modifica as relações na sociedade, fazendo com que a burocracia moderna se
consolide como razão materializada desse processo histórico.

Faria e Meneghetti
(2011) destacam ainda que a teoria da burocracia de Weber ocorre em um período
de formação econômico-social do capitalismo. As características racionais da
burocracia moderna são próprias e se instauram em um modo de produção
específico e, segundo Weber (1982, p. 257) “Um processo correspondente ocorre
nas organizações públicas”.

No processo de
compras, todas as comunicações, atos, processos e procedimentos devem ser
realizados por escrito, em documentos apropriados, de modo a garantir
comprovações, principalmente nos procedimentos licitatórios e no sistema de
registro de preços. As normas, regulamentos, processos e procedimentos são elaborados
em documentos e aprovados por servidores com autoridade formal, conforme as
relações hierárquicas estabelecidas no organograma.

Weber (1982)
observava que a burocracia pressupunha a divisão do trabalho de forma
sistemática com vistas a satisfazer a uma racionalidade a qual estaria em
conformidade com o objetivo almejado. Essa divisão sistemática do trabalho
seria realizada levando em consideração o aspecto funcional da burocracia, com
estabelecimento de normas escritas, de um poder hierárquico delimitado por meio
de organograma, além do estabelecimento das funções, áreas de competência e de
responsabilidade de cada cargo e sob a supervisão de um superior.

Porém, com todas
essas características da burocracia, parece que o tipo de racionalidade que
está subjacente no planejamento de compras não alcança as expectativas de
comportamento das pessoas, nem tampouco seus fins próprios racionalmente
perseguidos.

Se considerarmos as
análises de Guerreiro Ramos (1989), a razão instrumental é o próprio substrato
das burocracias organizadas e, no domínio das organizações, o compromisso com a
racionalidade funcional leva a um falso pragmatismo - a busca desenfreada pelas
soluções dos problemas organizacionais acaba por ocultar a essência dos mesmos.

Na
burocracia, as considerações de F. C. P. Motta (1979) destacam a relevância
da disciplina e essa só se realiza se os padrões estabelecidos forem
sustentados por sentimentos que garantam a dedicação dos funcionários aos
deveres burocráticos. Em última instância, portanto, a eficácia da burocracia
depende da inculcação de atitudes e sentimentos apropriados a seu
funcionamento.

Ocorre, porém, que tais sentimentos inculcados tendem a se
intensificar mais do que o necessário, pelo apego excessivo às exigências dos
procedimentos burocráticos. Tal inculcação, estimulada pelo formalismo dos
pequenos procedimentos, leva ainda à transferência da identificação com os
meios, representados pela conduta exigida pelas normas (F. C. P. Motta, 1979).

No processo de
compras da UFRPE o volume excessivo de papel, em decorrência do formalismo
exacerbado, gera ineficiência, justamente o contrário do que a burocracia
propõe. Consequentemente, tais atitudes repercutem na sociedade a imagem de que
o serviço público não evolui e que os funcionários são morosos, folgados e
improdutivos.

A próxima seção
apresenta o percurso metodológico seguido para atingir o objetivo geral
traçado.

3 PROCEDIMENTOS
METODOLÓGICOS

Volpato (2013)
assinala que a ciência é uma estratégia de gerar conhecimento e interpretar o
mundo. Segundo esse autor, o produto desse conhecimento pode ser aplicado
imediatamente ou pode não apresentar uma aplicação prática imediata. Portanto,
a diferença entre o conhecimento básico e o aplicado não está na forma de
construção de uma pesquisa, mas na sua correspondência social, isto é, se tem
uma utilidade imediata ou não. Assim, o conhecimento serve tanto para resolver
problemas práticos imediatos (ciência aplicada) ou não (ciência básica).

Nesta perspectiva,
fundamentado em Volpato (2013), podemos assumir que esta é uma pesquisa
aplicada, visto que há uma intencionalidade explícita expressando um caráter
político do problema ao qual se pretende solucionar.

Por isso, a pesquisa-ação é adequada para
este estudo, pois esse tipo de pesquisa oscila entre agir no campo da
prática e investigar a respeito dela. É um método que se aplica a estudos como
o que aqui se apresenta, em que os servidores públicos de uma universidade
buscam efetuar transformações em suas próprias práticas. Trata-se, antes de
tudo, de fazer uma reflexão sobre a ação (Tripp, 2005).

A pesquisa-ação é um
tipo de pesquisa social com base empírica que, segundo Thiollent (2011), os
pesquisadores e os participantes representativos do problema estão envolvidos
de modo participativo. Para garantir o atendimento aos requisitos legais que
orientam as compras públicas foram consultados os seguintes documentos: a) Lei
n. 8.666/1993 - dispõe sobre normas para licitações e contratos da
Administração Pública e dá outras providências; b) Manual de Compras da UFRPE
versão 2013 - define parâmetros para solicitação de compras de materiais e
contratação de serviços.

A coleta de dados
contou com a realização de duas reuniões de trabalho, com a presença de
servidores (docentes e técnicos-administrativo) envolvidos no processo de
compras, todos convidados para analisar o processo de compras, especificamente
a fase do planejamento.

A primeira reunião
de trabalho foi realizada no dia 22 de maio de 2018, com 19 (dezenove)
participantes, e a segunda foi realizada no dia 5 de junho de 2018, com 11
(onze) dos participantes da primeira reunião, mais outros 02 (dois) que se
integraram ao processo.

No primeiro encontro
foram apresentados a justificativa, os objetivos, o problema e a metodologia a
ser aplicada na pesquisa. Foram também apresentados o diagrama de Ishikawa, a
Matriz GUT e o Plano de Ação 5W2H como as principais ferramentas a serem
utilizadas na melhoria do processo em estudo.

Ishikawa criou o Diagrama de Causa e Efeito,
também conhecido como Espinha de Peixe ou Diagrama de Ishikawa, que viabiliza
classificar em categorias de causas a um determinado problema (Mello,
Silva, Tuttioni, & Souza, 2002). Essas categorias permitem classificar as causas
potenciais e, assim, identificar mais claramente as oportunidades de melhoria.

A Matriz de Gravidade, Urgência e Tendência
(GUT) é uma técnica usada para priorizar as causas dos problemas, levando em
consideração: a) gravidade - diz
respeito ao impacto do problema sobre operações ou pessoas da
organização; b) urgência – se refere ao
tempo necessário para resolver o problema; c) tendência – relativo ao
potencial de piora do problema (Kepner & Tregoe, 1981). Seguindo a
concepção de Kepner e Tregoe (1981), para cada dimensão são atribuídas notas,
com base na seguinte escala crescente: nota 5 para os maiores valores e 1 para
os menores. As principais causas identificadas, geralmente as três ou cinco
primeiras, devem receber atenção do gestor, preferencialmente mediante um plano
de ação para corrigir o problema.

A sigla 5W2H é formada pelas iniciais, em
inglês, as quais, segundo Meira (2003), se caracterizam em sete questões que,
quando bem estabelecidas, eliminam as dúvidas que possam aparecer ao longo de
um processo ou de uma atividade. São elas: what
(o que será feito); why (porque será
feito); where (onde será feito); when (quando será feito); who (por quem será feito); how (como será feito); how much (quanto vai custar). O objetivo
do plano é a eliminação das causas principais que geraram um determinado
problema.

Depois da
apresentação dessas ferramentas, as pessoas foram dispostas em cinco grupos,
para fazerem o levantamento das causas, obedecendo o disposto no diagrama
apresentado. Em seguida, as causas foram agrupadas em uma grande planilha,
perfazendo um total de 20 (vinte) pessoas.

Em seguida, os
participantes, individualmente, aplicaram a matriz para priorizar as causas. Só
foram finalizadas 13 (treze) análises, pois alguns fizeram em dupla e outros
pediram para entregar no dia seguinte, de modo a organizarem melhor as
informações. Posteriormente, no segundo encontro, as cinco causas principais
foram priorizadas nos grupos formados no encontro anterior e a decisão das
causas definitivas foram acordadas no grande grupo.

Ao final, cada grupo
se responsabilizou pela elaboração de um plano de ação de uma das causas, cujo
resultado foi apresentado e aprovado pelos participantes.

4 RESULTADOS

O Quadro 1 apresenta
resumidamente os resultados, focando nas causas do problema, nas propostas de
melhorias e em uma descrição de cada uma delas. Alguns elementos dos resultados
foram suprimidos sem que isso comprometa o conteúdo central da pesquisa.

Causas do problema

Propostas
de melhoria

Descrição

Falta de controle da etapa de
planejamento do processo de compras.

Diagnóstico, revisão e mapeamento
do processo atual.

A análise do processo de compras e
o seu mapeamento já está sendo realizada mediante uso da metodologia Business Process Management (BPM),
mediante uso do software Bizagi.

Solicitante da compra não descreve
os pedidos de maneira precisa e completa.

Criação de um catálogo de produtos
e serviços descritivo e dinâmico, específico por departamento.

Cada departamento forma um grupo
para elaboração do catálogo, com uma foto e descrição do produto ou serviço.
Facilita a escolha e definição do produto ou serviço.

Não há um cronograma das compras
definido e divulgado entre os solicitantes.

Elaboração e divulgação do
cronograma de compras.

As Diretorias terão o prazo
determinado no Cronograma de Compras para encaminhar suas demandas. Como
sugestão, indica-se o mês de maio de cada ano. Com as informações
disponíveis, a Diretoria de Compras e Licitação terá todo o 2º semestre para
agrupar as demandas, fazer a pesquisa de mercado, elaborar os documentos e
realizar o procedimento licitatório antes do final do ano corrente. Evita que
os recursos de compras sejam realocados para outras finalidades porque as
compras não foram realizadas em tempo de realizar todo o processo.

Falta de atualização, divulgação e
acesso aos procedimentos de compras.

Atualização sistemática do
processo tão logo mude alguma norma, assim como divulgação e treinamento aos
servidores sobre os procedimentos.

Necessidade de padronização das
solicitações de compras para que todos os servidores saibam como proceder
para realizar sua parte na execução das compras.

Solicitante não planeja
adequadamente o volume de compras para o período, considerando o estoque, e
não concentra os pedidos em um único processo nos seus devidos setores ou
departamentos.

Estabelecer o planejamento de
compras por departamento.

Cada demandante realiza um
levantamento minucioso da demanda por setor e o seu posterior agrupamento por
tipo de material, reunindo os itens em um processo único. Atendendo aos
prazos, o processo é enviado à Diretoria de Compras e Licitações que, por sua
vez, realiza um único procedimento licitatório com vistas a atender aquela
determinada demanda, por exemplo: ração animal, vidrarias, material de
laboratório. Evita compras fracionadas.

Quadro 1. Resultados da pesquisa

Fonte: Elaborado pelo Autor
(2019).

Como se lê no Quadro 1, as causas do
problema desta pesquisa se concentram na etapa do planejamento, mas se
distribuem por todo o processo de compras. Mas, ficou evidenciado que não há
uma fase de planejamento clara e orientada no processo de compras, nem tampouco
o conhecimento de quando e como realizar uma solicitação por parte dos
demandantes. O manual de compras existente não é suficiente para guiar os
demandantes no planejamento de suas compras e nem é muito divulgado.

O objeto deste estudo reascendeu o debate em torno de um
tema que parece continuar na esfera das discussões acadêmicas e que não quer
desaparecer da realidade organizacional: a burocracia e as normas e regras
inerentes à mesma.

Como se lê na maioria dos autores trazidos ao debate nesta
pesquisa, uma das características mais fortes do modelo burocrático é que a
organização é baseada no estabelecimento prévio de normas e regras
administrativas, que devem ser cumpridas por todos os ocupantes dos cargos. A
burocracia, embora normalmente seja mais notada por suas disfunções (lentidão,
morosidade, ineficiência, excesso de papelada etc.) do que pela organização e
benefícios que pode (ou poderia) gerar, foi idealizada visando criar mecanismos
de organização das atividades administrativas que trouxessem soluções rápidas,
eficientes e uniformes nas atividades desempenhas pelas organizações.

No entanto, o que este estudo constatou foi justamente a
ausência de normas e procedimentos administrativos escritos relativos à etapa
do planejamento de compras, características ideais da burocracia. Ou seja,
devido à ausência de um documento oficial com a descrição e as instruções sobre
o cronograma das compras, sobre a descrição dos itens de compras, sobre
orientações para a concentração das compras, além de não haver um procedimento
formal de comunicação com os solicitantes, os problemas se multiplicaram, entre
eles compras não programadas e fracionadas, retrabalho e alocação dos recursos
de compras para outras finalidades.

Ademais, a falta de padrão na sequência das atividades
envolvidas, detalhando o fluxo do trabalho do processo de compras, ocasiona
problemas concernentes à atualização dos procedimentos quando de mudanças da
legislação e, também, impossibilita uma capacitação mais efetiva das pessoas
envolvidas com as compras. Conclui-se que, quanto mais claramente um servidor
sabe sobre os principais elementos das tarefas que executa e sobre o domínio em
que atua, melhor habilidade ele tem de executar suas atividades. O desempenho de
um processo de trabalho é caracterizado pela crescente consciência de suas
interfaces funcionais, que são os pontos nos quais o trabalho que está sendo
realizado é transferido de um setor para o seguinte. Nessas transferências é
que normalmente ocorrem as negligências na relação entre cliente e fornecedor a
e a perda de tempo.

5 Considerações Finais

Esse estudo
investigou as causas da falta de planejamento das compras da UFRPE e apontou
melhorias para solucionar o problema. Apesar da aplicação de procedimentos
metodológicos simples, os mesmos alcançaram os objetivos e produziram
resultados confiáveis. As reuniões de trabalho foram conduzidas pelos próprios
pesquisadores, sendo um deles o diretor de compras da universidade. As reuniões
foram realizadas em um ambiente dinâmico e com ampla cooperação e interesse por
parte dos participantes. Foi privilegiada a participação dos servidores que
integram o processo de compras em seus departamentos.

Sabe-se que a alta
administração da UFRPE é a grande responsável pela validação e implementação
das propostas sugeridas, mas esse é também o limite desta pesquisa: as melhorias foram
sugeridas, porém não implementadas, embora muitas já estejam sendo realizadas,
entre elas o redesenho do processo de compras.

Certamente, esta pesquisa-ação apontou soluções para cada
causa do problema e, portanto, contribuiu para a melhoria do processo de
compras. No entanto, ressalta-se que não se pretende julgar o significado, ou
apurar a abrangência, a complexidade e a dinâmica que é o processo de compras
de uma universidade pública federal, nem as relações que se estabelecem, entre
outras mediações que entram em ação nesse processo. Isso não significa que
atendidas essas premissas o processo funcione, pelo menos na etapa do
planejamento. Existem outras variáveis que influenciam o processo de compras e
que que não foram consideradas neste estudo, por
exemplo, a disponibilidade das pessoas para realizarem a sua parte de trabalho
no conjunto do processo.

Todavia, após a finalização da pesquisa, fica a
proposta de execução dos resultados pela administração superior, pois
entende-se que, devido à participação de técnicos administrativos e docentes,
os quais se predispuseram a assumir responsabilidades em partes específicas do
processo, há uma grande chance de melhorar o processo de compras como um todo,
iniciando no planejamento.

Como sugestão para
futuros trabalhos, indica-se o estudo em outras instituições de ensino superior
de modo a levar a experiência adquirida neste trabalho e trazer mais evidências
para melhorias das compras públicas no âmbito das universidades federais.

REFERÊNCIAS

Andrade, G. C. (2012). Gestão Estratégica de Suprimento em uma
empresa do setor elétrico brasileiro. (Dissertação de Mestrado).
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