Recebido em 13/09/2017. Aprovado em 28/10/2017. Avaliado pelo sistema double blind peer review. Publicado
conforme normas da ABNT.

Avaliação dos
processos de compras com dispensa

de licitação:
estudo em uma universidade federal

Carla
Cristina da Silveira Trilha

Mestranda em Administração
Universitária. Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) Brasil. [email-masked]

Guilherme
Krause Alves

Mestre em Administração
Universitária. Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) Brasil. [email-masked]

Rogério
da Silva Nunes

Doutor em Administração. Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC) Brasil.

[email-masked]

RESUMO

O artigo analisa
os processos de compra de materiais de consumo, em uma
Instituição Federal de Educação Superior - IFES,
por meio da dispensa de licitação, de acordo com o inciso II do
artigo 24 da Lei n. º 8.666, de 21/06/1993. A base teórica do
estudo foram as compras públicas, a gestão de processos e o mapeamento
de processos. A pesquisa caracteriza-se como descritiva, documental e estudo de
caso. Foram realizadas entrevistas com servidores no intuito de levantar o
perfil e a descrição das atividades desempenhadas durante o
processo de compra direta, empregando a planilha 5W2H para a análise
qualitativa dos dados. Nos resultados foi apresentado como sugestão o
mapeamento do processo, utilizando as metodologias BPMN e BPMS, que
possibilitaram a visualização do processo como um todo, a
identificação das inconsistências, o apontamento de
melhorias na utilização dos recursos, bem como a
identificação de todos os envolvidos e a interação
entre eles.

Palavras
chave: Gestão de processos.
Mapeamento de processos. Dispensa de licitação.

Evaluation of purchasing processes with waiver of bidding:

a study at a federal university

ABSTRACT

The article analyzes
the processes of purchase of consumer materials, in a Federal Institution of
Higher Education - IFES, by means of waiver of bidding process, according to
item II of article 24 of Law n. 8,666, dated 06/21/1993. The theoretical basis
of the study was public procurement, process management and process mapping.
The research is characterized as descriptive, documentary and case study.
Interviews were conducted with servers in order to raise the profile and
description of the activities performed during the direct purchase process,
using the 5W2H worksheet for the qualitative analysis of the data. In the
results, the mapping of the process was presented as a suggestion, using BPMN
and BPMS methodologies, which allowed the visualization of the process as a
whole, the identification of inconsistencies, the indication of improvement in
the use of resources, as well as the identification of all those involved in
the process and the interaction among them.

Keywords:
Process management. Process mapping. Waiver of bidding.

1 INTRODUÇÃO

O desempenho do setor
público é tema de grande interesse, pois afeta o bem-estar social
e o desenvolvimento econômico do país. Uma das necessidades na
gestão pública brasileira é o aumento da eficiência
dos serviços prestados para a população, respeitadas as
necessidades de formalização burocrática, que proporcionam
departamentalização e lentidão administrativa.

As
fiscalizações dos órgãos de controle externo
têm destacado a necessidade de uma ênfase na melhoria dos processos
administrativos nas organizações públicas, de forma a
atender os princípios constitucionais da eficiência e
economicidade. Há, assim, a necessidade de utilização de
técnicas que proporcionem tais melhorias. A gestão e o mapeamento
dos processos estão entre as possibilidades que buscam otimizar a
utilização de recursos financeiros, materiais e humanos. A
gestão de processos permite analisar, planejar e executar melhor as
atividades através da definição adequada de
responsabilidades, uso dos recursos de modo mais eficiente,
solução de problemas e a eliminação de atividades
redundantes, aumentando a produtividade.

Partindo-se da
premissa de que atos administrativos no setor público exigem embasamento
legal, destaca-se a Constituição Federal de 1988 que diz, no seu art.
37, inciso XXI, que “a contratação de obras,
serviços, compras e alienações, bem como a
concessão e a permissão de serviços públicos pela
Administração Pública seja feita mediante um procedimento
prévio chamado de licitação” (BRASIL, 1988).
Há exceções na legislação específica,
entre as quais encontra-se a dispensa do procedimento licitatório,
conhecida como compra direta, objeto do presente estudo.

1.1 Objetivo geral

Analisar o processo de
compras de material de consumo em uma Instituição Federal de
Educação Superior - IFES, por meio de dispensa de
licitação, com base no inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/1993.

1.2 Objetivos
específicos

Para atingir o objetivo
geral, este estudo tem como objetivos específicos:

a)       Apontar
as metodologias de mapeamento de processos mais citadas na bibliografia;

b)       Levantar
o número de compras por dispensa de licitação no Governo
Federal e na IFES em estudo nos anos de 2012 a 2014;

c)       Mapear
o processo de compras de material de consumo por meio do dispositivo da Lei
8.666/1993, artigo 24, inciso II, da IFES em estudo;

2 COMPRAS PÚBLICAS

Em 21 de junho
de 1993 foi sancionada a Lei n.º 8.666, que em seu art. 1º
“estabelece normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade,
compras, alienações e locações no âmbito dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios” (BRASIL, 1993).

Cabe destacar em
especial o art. 3º, que conceitua licitação:

A
licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia, a seleção da
proposta mais vantajosa para a administração e a
promoção do desenvolvimento nacional sustentável e
será processada e julgada em estrita conformidade com os
princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento
objetivo e dos que lhes são correlatos (BRASIL, 1993).

A
Administração Pública deve valer-se, prioritariamente, de
procedimento licitatório para suprir suas demandas de bens e
serviços, selecionando a proposta mais vantajosa, visando à
promoção do desenvolvimento nacional sustentável, com a
observância do disposto nas normas do Direito Público,
diferentemente do ente privado que realiza suas contratações de
forma discricionária (GASPARINI, 2010). Porém, existem casos
expressos na lei que viabilizam a dispensa de licitação, sua
inexigibilidade ou, ainda, tornam-na dispensada.

Como o interesse
público é o fim a ser atingido pela Administração
Pública, se a competição (licitação) se
mostra contrária a este fim, ocorre a dispensa. As
situações excepcionais aplicáveis à compra por
dispensa estão explicitadas no artigo 24 da Lei 8.666/1993 (BRASIL,
1993). Para que a situação possa implicar dispensa de
licitação, deve o fato concreto enquadrar-se no dispositivo
legal, preenchendo todos os requisitos. No inciso II do artigo 24 da Lei
8.666/1993, a legislação prevê que é
dispensável a licitação:

II: para outros
serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do limite
previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para
alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não
se refiram a parcelas de um mesmo serviço, compra ou
alienação de maior vulto que possa ser realizada de uma só
vez (BRASIL, 1993).

O limite citado
acima, previsto na alínea "a" do inciso II do artigo 23 da Lei
8.666/1993 é de R$ 80.000,00. Desta forma, o limite para
aquisição por dispensa de licitação utilizando este
dispositivo é de R$ 8.000,00 (BRASIL, 1993).

3 GESTÃO DE PROCESSOS

Processo,
segundo Hammer (1997, p. 05), “é um grupo de tarefas relacionadas
que, juntas, geram um resultado que tem valor para o cliente”. Já
Davenport (1994, p. 07) argumenta que “um processo é [...] uma
ordenação específica das atividades de trabalho no tempo e
no espaço, com um começo, um fim, e inputs e outputs claramente
identificados: uma estrutura para a ação”. O mesmo autor
complementa explicando que os processos têm elementos como custo, prazos,
qualidade, produção e satisfação do cliente. Quando
reduzimos os custos ou aumentamos a satisfação do cliente,
melhoramos o processo em si.

Em uma
definição semelhante, Oliveira (2007) explica que processo pode
ser entendido como um conjunto estruturado de atividades sequenciais que
apresentam relação lógica entre si, com a finalidade de
atender e, preferencialmente, suplantar as necessidades e as expectativas dos
clientes externos e internos da empresa. Harrington (1991) complementa dizendo
que as atividades ou conjunto de atividades os quais chamamos de processo tomam
um input e adicionam valor a ele
utilizando os recursos disponibilizados pela organização,
fornecendo um output ao cliente
específico.

Existem cinco
modelos básicos de processos, conforme o nível de materialidade.
Do mais concreto para o mais abstrato, pode-se classificar como fluxo de
material, fluxo de trabalho, série de etapas, atividades coordenadas e
mudança de estados (GONÇALVES, 2000). O autor destaca que os
processos são mais fáceis de observar dentro das fábricas.
No entanto, nos escritórios, onde são realizadas as tarefas mais
burocráticas, estes processos não são tão
facilmente visíveis, sendo este fato intensificado pela
utilização da informática. Os fluxos seguem pela rede, de
forma virtual e não simplesmente observável.

Gonçalves
(2000) também categoriza os processos, de forma geral, em processo de
negócio ou de cliente, processos organizacionais ou de
integração organizacional, e processos gerenciais, sendo que essa
classificação leva em conta o objetivo finalístico do
processo. Outra categorização, descrita por Martin (1996), leva
em conta a capacidade de geração de valor para o cliente, podendo
ser primários, quando geram este valor, ou de suporte, quando tem por
objetivo proporcionar o apoio necessário para o correto funcionamento
dos processos primários. Os processos também podem ser internos
ou externos, dependendo se o local de execução de todas as etapas
é dentro da mesma organização. E também podem ser
inter ou intraorganizacional, considerando se há ou não a
participação de outras organizações no processo
(GONÇALVES, 2000).

Quanto à
definição de gestão de processos, Paim et al. (2009, p.
139) afirmam ser “um conjunto articulado de tarefas permanentes para
projetar e promover o funcionamento e o aprendizado sobre os processos”.
Smith e Fingar (2003) possuem a visão de que a gestão “está
dentro de um processo evolutivo e passa por uma fase na qual não
só os processos devem ser gerenciados e informatizados, mas deve haver
uma integração e ‘agilização’ da
lógica de melhorar e implementar processos, pois há uma
necessidade permanente de mudança e de adaptação”.

Melhorar
processos é uma ação básica para as
organizações responderem às mudanças que ocorrem
constantemente em seu ambiente de atuação. [...] Qualquer
organização produtiva, seja pública, privada ou do
terceiro setor, tem, sem exceção, que coordenar o trabalho (PAIM et
al., 2009, p. 25).

Para Azevedo
(2010), as vantagens da gestão de processos são:

a)
Redução dos tempos de ciclo;

b) Diminuição
de custos;

c) Melhoria da
eficiência interna;

d) Melhoria da
qualidade;

e) Aumentos da
satisfação dos colaboradores e clientes.

Davenport (1994)
entende que o problema não é o fato de as pessoas não
compreenderem a tarefa à qual elas executam, mas de que forma esta tarefa
se combina com as demais para gerar um determinado resultado. A perspectiva do
processo é justamente a de ver todo o conjunto de tarefas realizadas
para se obter este resultado. O autor explica que “de todos os processos
de uma organização, os de gerenciamento são os mais mal
definidos, e os que menos provavelmente serão vistos em termos de
processos” (DAVENPORT, 1994, p. 321). Monteiro (1991) diz que, se os
órgãos públicos puderem repassar aos usuários as
melhorias provindas da revisão de seus processos, a sociedade
ganhará com seus resultados. Passarão a ser vistos de mal
necessário a bem desejado.

Existem diversas
metodologias para a realização da gestão de processos,
sendo que vários autores citam como principais as seguintes:
Aperfeiçoamento de Processos Empresariais (APE), Metodologia IBM de
Gerenciamento de Processos, Process Classification Framework (PCF), Business
Process Management (BPM) e Business Process Management System
(BPMS). (NUNES, 2014)

A Metodologia
IBM de Gerenciamento de Processos foi a utilizada durante a pesquisa e
análise dos dados realizadas para o presente trabalho. Ela possui
três fases: definição do processo, análise do
processo e melhoria do processo. Após o término da última
fase, retorna à primeira para a realização da melhoria
contínua. Cada uma dessas três fases possui etapas distintas para
a sua consecução (IBM, 1990).

Entre outras
definições, o Business Process Management (BPM) é
descrito por DeBruin e Doebeli (2009, apud Juliatto et al., 2012,
p. 4) "como solução para o negócio usando softwares
ou tecnologias para automatizar e gerenciar os processos". A Business
Process Modeling Notation (BPMN) estabelece uma maneira didática
para desenvolver processos que são muitas vezes complexos e de
difícil visualização por todos os membros da
organização (JULIATTO et al., 2012). A partir do BPM surgem o Business
Process Management Systems (BPMS). Eles podem ser entendidos como um
conjunto de instrumentos que buscam a melhoria do sistema de gestão
(VERNER, 2004). São os recursos tecnológicos utilizados para, aplicando
a BPMN, e, a partir da inserção dos dados relativos ao processo,
gerar gráficos e fluxogramas utilizados para analisar e gerenciar os
processos.

4 MAPEAMENTO DE PROCESSOS

Villela (2000,
p. 50) explica que mapeamento de processos é "uma ferramenta
gerencial analítica e de comunicação que têm a
intenção de ajudar a melhorar os processos existentes ou de
implantar uma nova estrutura voltada para processos". Segundo a autora, o
mapeamento pode ser utilizado para analisar os processos, reduzir as falhas de
integração dos sistemas, melhorar o entendimento dos processos e
eliminar ou simplificar os que porventura necessitem de
alterações.

Losekann et al.
(2012) corroboram com a afirmação, dizendo que o objetivo da
modelagem de processos é possibilitar a consolidação do
conhecimento e a formulação de mudanças estruturais por
meio de diagramas operacionais que permitem a visualização do
comportamento dos processos.

Correia, Leal e
Almeida (2002, p. 4) ressaltam que o mapeamento de processos "é
extremamente reconhecido pelo importante papel que pode desempenhar",
considerando que propicia o entendimento das estruturas do fluxo de trabalho e,
desta forma, facilita as avaliações de eficiência e
eficácia da organização, bem como direciona as
ações para a correção das atividades.

Juliatto (2012)
sugere algumas ferramentas para o mapeamento dos processos de uma
organização, sendo uma delas a utilização de
fluxogramas, valendo-se da notação BPMN e dos BPMS. No entanto,
é necessária a coleta dos dados para que sejam posteriormente
inseridos no BPMS e, desta forma, possibilitar uma melhor análise. Para
a coleta dos dados, o autor indica a utilização da tabela 5W2H,
sigla para What (o quê), Why (por que), When (quando),
Where (onde), Who (quem), How (como) e How Much (quanto
custa). A tabela 5W2H assegura a identificação das atividades da
forma mais precisa possível, colhendo informações
detalhadas e inclusive proposições a serem avaliadas para a
melhoria do processo em questão.

Desta forma,
conforme as metodologias e ferramentas expostas, tem-se uma sequência de
atividades a serem realizadas para o mapeamento e análise do processo em
questão. Na primeira fase da Metodologia IBM de Gerenciamento de
Processos, a definição dos processos, deverão ser obtidos
os dados junto aos participantes do processo (IBM, 1990), por meio de
questionário próprio e preenchimento da planilha 5W2H pelos
mesmos. Esses dados devem ser consolidados de modo a convergir em uma
única planilha 5W2H, com a anuência de todos os participantes, de
modo a se ter um retrato, o mais fiel possível, do processo. Em seguida,
os dados são transpostos para um fluxograma, utilizando as metodologias
e ferramentas do BPM, BPMN e BPMS (JULIATTO, 2012).

A partir da consolidação
da planilha 5W2H, estabelece-se a análise inicial do processo, uma vez
que é possível verificar algumas inconsistências no
mesmo.  No entanto, é a
partir da construção do fluxograma, que deverá
também ser consolidado junto aos participantes (JULIATTO, 2012),
é que a segunda etapa da Metodologia IBM, a análise do processo,
é de fato realizada. Por meio do fluxograma é possível
verificar eventuais falhas no processo, tais como tarefas realizadas no momento
incorreto, ou mesmo desnecessárias, gargalos, entre outros. Feita a
análise, com base no estudo realizado, são propostas as possíveis
alternativas de solução e a aprovação, ou
não, destas propostas para implementação (IBM, 1990).

Segue-se
então para a última etapa da Metodologia IBM, melhoria do processo,
em que de fato são efetivadas e testadas as propostas de
solução realizadas, bem como o controle. Finalizada esta
última etapa, de modo a proporcionar a melhoria contínua do
processo, retorna-se à primeira, recomeçando os passos da
Metodologia IBM de Gerenciamento de Processos (IBM, 1990).

5 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Com
relação à metodologia, tomou-se como base Vergara (2009),
que classifica a pesquisa em relação a dois aspectos: quanto aos
fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, a pesquisa caracteriza-se como
descritiva e aplicada, pois tratou de fatos e fenômenos de determinada
realidade, motivada pela necessidade de resolver um problema na prática.
Quanto aos meios, a pesquisa é bibliográfica, documental e estudo
de caso. Bibliográfica tendo em vista que, para a
fundamentação teórica, foi realizada
investigação de vários autores na área de
gestão de processos e de mapeamento de processos, afim de se verificar a
metodologia mais adequada para a IFES em estudo. Documental porque o levantamento
das informações aconteceu por meio da análise dos
documentos internos da IFES e dos relatórios gerados pelo sistema
DW-SIASG – Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais do Governo Federal. Estudo de caso, pois abordou-se a
situação específica de uma IFES, no qual foi
possível conhecer minuciosamente os elementos referente a gestão
de processos e mapeamento do Departamento de Compras, no que diz respeito aos
processos de aquisição por meio de dispensa de licitação
pelo previsto no inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/1993.

Cabe esclarecer
que o SIASG é o Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais do Governo Federal. Ele "é o sistema onde
são realizadas as operações das compras governamentais dos
órgãos integrantes do SISG (Administração
Pública Federal direta, autárquica e fundacional)" (BRASIL,
2015b). O “DW” da sigla DW-SIASG vem de Data Warehouse,
sistema que integra "dados corporativos espalhados em diferentes sistemas
de informação, para torná-los acessíveis a todos os
usuários que precisam desses dados para tomar algum tipo de
decisão" (PUCMG, 2015). Desta forma, o DW-SIASG é um sistema
que cruza informações de diversos outros sistemas que fazem parte
da estrutura do SIASG.

As
técnicas de levantamento e coleta de dados utilizadas foram a
observação direta, consultas ao sistema DW-SIASG e entrevistas
realizadas com servidores para o levantamento do perfil e o preenchimento da
planilha 5W2H com as etapas do processo. Os entrevistados foram definidos
levando-se em consideração os seguintes critérios: (i)
servidor estável da IFES, (ii) mínimo de 3 anos de
experiência no Departamento de Compras e (iii) participação
no processo estudado.

Os instrumentos
de pesquisa foram um questionário e uma planilha 5W2H, que foram
enviados para cinco servidores que se encaixaram no perfil acima definido, dos
quais retornaram quatro instrumentos respondidos. As perguntas do
questionário foram as seguintes:

a) Quanto tempo
atuam na IFES?

b) Quanto tempo
atua no Setor de Compras da IFES?

c) Entre suas
atribuições, já realizou o processo de compra direta
(dispensa de licitação)?

d) A compra
direta (dispensa de licitação) está entre suas
atribuições atuais?

e) Conhece os
requisitos previstos na legislação específica?

f) Possui
experiência com compras antes de ingressar na IFES?

g) Descreva o
processo de aprendizagem dos procedimentos de compra direta.

h) Utiliza
alguma ferramenta ou técnica de gestão nos procedimentos de
compra direta? Qual(is)?

Obtidos os
dados, a etapa seguinte foi a análise e a interpretação
dos mesmos. Segundo Lakatos (1990), as análises podem ser quantitativas
ou qualitativas. A análise realizada nesse artigo foi qualitativa, com a
aquisição de dados sobre a realidade, buscando referencial
bibliográfico da literatura para, a partir da
fundamentação teórica, confrontar com a realidade. A
pesquisa qualitativa pode ser caracterizada como sendo uma tentativa de
explicar em profundidade o significado e as características do resultado
das informações obtidas e com isso ser capaz de oferecer
contribuições para o processo de mudanças.

6 DESCRIÇÃO DO PROCESSO DE
COMPRAS DIRETAS

O processo de
compra por meio de dispensa de licitação, utilizando o disposto
no inciso II do artigo 24 da Lei 8666/1993, também conhecida como compra
direta, foi escolhido por ser uma das modalidades mais utilizadas, em
número de processos, na instituição pesquisada e
também no âmbito da Administração Pública
Federal. Além disso, muitas aquisições de emergência,
para atender a demandas imprevistas, são realizadas desta forma, o que
ressalta ainda mais a importância do gerenciamento adequado deste tipo de
processo.

A Tabela 1, a
seguir, apresenta as compras por modalidade nos órgãos do Governo
Federal, nos anos de 2012 a 2014, cujos dados foram obtidos no sistema DW-SIASG.

Tabela 1 – Compras por modalidade
nos órgãos do Governo Federal

Ano

Modalidade de compra

Quantidade
compras

Percentual
no Ano

2012

Convite

1.019

0,37%

Tomada de Preços

2.185

0,79%

Concorrência

1.961

0,71%

Concorrência Internacional

58

0,02%

Pregão

65.156

23,57%

Dispensa de Licitação

180.994

65,47%

Inexigibilidade de Licitação

25.058

9,06%

Concurso

16

0,01%

2013

Convite

791

0,29%

Tomada de Preços

1.935

0,72%

Concorrência

1.814

0,67%

Concorrência Internacional

52

0,02%

Pregão

71.229

26,35%

Dispensa de Licitação

168.152

62,21%

Inexigibilidade de Licitação

26.313

9,73%

Concurso

24

0,01%

2014

Convite

596

0,24%

Tomada de Preços

1.785

0,72%

Concorrência

1.341

0,54%

Concorrência Internacional

61

0,02%

Pregão

69.237

28,03%

Dispensa de Licitação

145.447

58,89%

Inexigibilidade de Licitação

28.474

11,53%

Concurso

45

0,02%

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de
Brasil (2015a)

Observa-se na
tabela 1 que as dispensas de licitação representaram um grande
percentual das aquisições realizadas pelo Governo Federal, superando
os 50% em número de compras.

Na IFES em estudo,
a questão não é diferente, pois a porcentagem de dispensas
também é significativa, conforme Tabela 2.

Tabela 2 – Compras por modalidade na
IFES

Ano

Modalidade de compra

Quantidade
compras

Percentual

2012

Convite

3

0,14%

Tomada de Preços

10

0,45%

Concorrência

7

0,32%

Pregão

165

7,49%

Dispensa de Licitação

1.916

87,01%

Inexigibilidade de Licitação

101

4,59%

2013

Tomada de Preços

3

0,17%

Concorrência

2

0,11%

Pregão

158

8,70%

Dispensa de Licitação

1.559

85,85%

Inexigibilidade de Licitação

94

5,18%

2014

Pregão

174

12,76%

Dispensa de Licitação

1.151

84,38%

Inexigibilidade de Licitação

39

2,86%

Fonte: Elaborado pelos autores a partir de
Brasil (2015a)

Na IFES,
verifica-se que as dispensas de licitação representaram um
percentual ainda maior, superando os 80% em número de compras. No que
diz respeito às compras realizadas pelo setor responsável dos
materiais de consumo da IFES, no ano de 2014, tem-se os seguintes dados,
conforme tabela 3.

Tabela 3 – Compras por modalidade
realizadas pelo setor responsável por compras

de material de consumo da IFES

Ano

Modalidade de compra

Quantidade
compras

Percentual

2014

Pregão

133

40,30%

Dispensa de Licitação

175

53,03%

Inexigibilidade de Licitação

22

6,67%

Fonte: Elaborado pelos autores a partir
dos dados coletados durante a pesquisa

Nos
órgãos do Governo Federal, quando da aplicação de filtro
para exibir somente a exibição as aquisições realizadas
por dispensa de licitação, percebe-se uma grande
predominância da utilização do inciso II do artigo 24 da
Lei 8.666/1993, conforme demonstra a tabela 4.

Tabela 4 - Compras por dispensa de
licitação nos órgãos do Governo Federal

Ano

Inciso Disp. Legal

Quantidade
compras

Percentual

2012

INCISO II

163.735

90,46%

Outras hipóteses

17.259

9,54%

2013

INCISO II

151.123

89,87%

Outras hipóteses

17.029

10,13%

2014

INCISO II

129.614

89,11%

Outras hipóteses

15.833

10,89%

Fonte: Elaborado
pelos autores a partir de Brasil (2015a)

Observa-se na tabela 4 que o inciso II do artigo 24 tem um
percentual próximo dos 90%. A mesma tendência é verificada
nas aquisições realizadas na IFES em estudo, porém em um percentual
um pouco menor, conforme tabela 5.

Tabela 5 - Compras
por dispensa de licitação na IFES

Ano

Modalidade
de compra

Quantidade compras

Percentual no Ano

2012

INCISO
II

1.665

86,90%

Outras
hipóteses

251

13,10%

2013

INCISO
II

1.320

84,67%

Outras
hipóteses

239

15,33%

2014

INCISO
II

966

83,93%

Outras
hipóteses

185

16,07%

Fonte: Elaborado
pelos autores a partir de Brasil (2015a)

Observando a tabela 5, verifica-se que o percentual na IFES
em estudo também é alto, superando os 80% das dispensas de
licitação, com base no inciso II do Art. 24 da lei.

Nas aquisições por dispensa de
licitação, conduzidas pelo setor responsável pelas compras
de material de consumo da IFES em estudo, o percentual chega próximo dos
60%. A predominância não é tão grande tendo em vista
o atendimento de pedidos de compra por dispensa de licitação
utilizando recursos destinados à pesquisa científica, o qual
é realizado por meio do disposto no inciso XXI do artigo 24 da Lei
8.666/1993 (Tabela 6).

Tabela 6 –
Compras por dispensa de licitação realizadas pelo setor
responsável pelas

compras de material
de consumo da IFES

Ano
Referência Compra

Inciso
Disp. Legal

Quantidade
Compras

Percentual

2014

INCISO
II

104

59,43%

Outras
hipóteses

71

40,57%

Fonte: Elaborado
pelos autores a partir dos dados coletados durante a pesquisa

Assim, fica clara a importância da modalidade de
aquisição por dispensa de licitação, utilizando o
dispositivo do inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/1993, considerando a
quantidade de compras, tanto no âmbito de todo o Governo Federal, quanto
na IFES estudada, inclusive naqueles processos conduzidos especificamente pelo
setor responsável pelas compras de material de consumo da referida
Instituição.

Quanto às limitações da pesquisa, ressalta-se
que a realidade de outras instituições pode ser diferente, em
decorrência do tamanho da instituição, da região
onde atua ou mesmo pelas características próprias da
organização. Além disso, há que se considerar
também a época de realização da pesquisa.

7
ANÁLISE DOS RESULTADOS

Os instrumentos de pesquisa, o questionário e
planilha 5W2H, foram enviados para 5 pessoas que atenderam aos requisitos definidos
na metodologia. Destas, 4 retornaram com os instrumentos respondidos. Em um
momento preliminar da pesquisa, o questionário foi enviado aos
entrevistados com o objetivo de traçar um perfil básico dos
mesmos. As respostas dos entrevistados seguem no quadro 1.

Quadro 1 - Respostas
do questionário de entrevista

Perguntas

Respostas

Quanto tempo atuam na IFES?

Três entrevistados são servidores
entre 3 a 5 anos. Um deles é servidor há aproximadamente 7
anos.

Quanto tempo atua no Setor de Compras da IFES?

Três entrevistados relataram que trabalham
no setor desde a sua posse, e um deles respondeu que trabalha desde
maio/2012.

Entre suas atribuições, já
realizou o processo de compra direta (dispensa de licitação)?

Todos responderam que sim.

A compra direta (dispensa de
licitação) está entre suas atribuições
atuais?

Dos 4 entrevistados, apenas 1 respondeu que no
momento não trabalha com este tipo de compra.

Conhece os requisitos previstos na
legislação específica?

Todos os 4 responderam que consideravam que
conheciam todo o processo.

Possui experiência com compras antes de
ingressar na IFES?

Dois entrevistados responderam que não
tinham experiência anterior; um respondeu que já tinha
experiência com compras em organização privada, e 1
respondeu que já tinha experiência com organização
pública ou de economia mista.

Descreva o processo de aprendizagem dos
procedimentos de compra direta.

Em geral, todos responderam que aprenderam
fazendo e pedindo ajuda aos colegas. Dois deles responderam que aprenderam
sozinhos; um deles relatou que teve um período de treinamento e 1 que
realizou alguns cursos de curta duração.

Utiliza alguma ferramenta ou técnica de
gestão nos procedimentos de compra direta? Qual(is)?

Dois responderam que não tinham
conhecimento, 1 deles citou o Enterprise Resource Planning (ERP) e
CRM, e 1 respondente citou o software de gerenciamento de processos
utilizado pela IFES estudada, e também o mapeamento de processos.

Fonte: dados
primários

O segundo instrumento de pesquisa tinha por objetivo colher
informações que possibilitassem o mapeamento do processo
propriamente dito, por meio da planilha 5W2H. A partir destes dados, a planilha
foi consolidada, tendo por resultado o fluxograma da figura 1, a seguir.

Figura 1 –
Fluxograma processo de compra pelo inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/1993.

Fonte: Elaborado
pelos autores (2017).

De modo geral, os respondentes da pesquisa tiveram uma
visão semelhante, sendo que todos aparentaram conhecer o processo como
um todo, detalhando um pouco mais as atividades em que tiveram maior tempo de
experiência. Não aconteceram discrepâncias significativas
nas informações repassadas por pessoas de diferentes
coordenadorias, demonstrando que o processo possui um fluxo semelhante, seja
para a aquisição de material de consumo ou material permanente.

Analisando o fluxograma da figura 1, foi possível
perceber que a grande parte das atividades estão concentradas nas
coordenadorias responsáveis por conduzir os processos. Dentre estas,
destaca-se a atividade 11 (Pesquisa de Preços) que, segundo os
entrevistados, poderia haver redução no tempo de atendimento se o
software de gerenciamento dos processos digitais da IFES permitisse a
importação dos dados já inseridos no sistema pelo
requerente do material. Conforme os relatos, este tempo, que hoje fica em torno
de 40 minutos, poderia ser reduzido em pelo menos 50%.

Também se destaca a atividade seguinte, de
número 12 (Despacho de Dispensa), que, apesar de ser relativamente
rápida, poderia ser realizada de forma automática pelo software, conforme
informações já inseridas anteriormente, o que,
considerando o volume de processos, poderia auxiliar na redução
do tempo de atendimento. Cabe destacar a utilização de dois softwares
independentes para a realização de tarefas relacionadas. Em
que pese a interface existente entre os dois softwares, os pesquisados
relataram ser muitas vezes ineficiente, uma vez que nem todas as
informações são transferidas adequadamente, obrigando a
inserção de dados manualmente.

Outro ponto que ressalta é o tempo necessário
para a atividade 16 (Lançar Dispensa no SIASG). O tempo de atendimento
pode aumentar muito, dependendo do sortimento de itens a serem comprados. A
atividade 22 (Aguardar a Confirmação do Fornecedor) também
pode comprometer o tempo de atendimento, visto que está sujeita a muitas
interveniências, entre elas, caixa postal do fornecedor cheia,
endereço de e-mail incorreto ou desatualizado no cadastro, entre outros
fatores.

A quantidade de atividades evidencia a burocracia já
esperada em um processo de compra pública, que segue um fluxo
aparentemente truncado e pouco fluido. Além disso, todos os respondentes
relataram durante as entrevistas que os softwares eram pouco eficientes
e apresentavam instabilidades com relativa frequência, chegando a
paralisar em certos momentos. Segundo eles, este fato acabava por afetar uma
previsão mais exata dos tempos de atendimento em cada atividade.

8 CONCLUSÃO

As compras públicas são realizadas por meio
de processos essencialmente burocráticos. A legislação
impõe regras, entre as quais a exigência de
licitação para a aquisição de materiais ou
contratação de serviços. No entanto, em casos especiais,
são permitidas compras com dispensa de licitação, como
aqueles enquadrados no inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/1993. O principal
critério para a aquisição por este dispositivo é a
limitação no valor de R$ 8.000,00 para a compra.

Através deste estudo foi possível inferir que
as aquisições realizadas por dispensa de licitação
no Brasil respondem por um significativo percentual em número de
compras, superando, inclusive, o número de licitações
realizadas. No caso específico da IFES, observou-se uma significativa
porcentagem das compras sendo realizadas da mesma forma.

Ao comparar o número de dispensas realizadas pelo
inciso II do artigo 24 da Lei 8.666/1993 com as outras hipóteses, verifica-se
a predominância pelo inciso citado, justificando a necessidade de
análise do processo de aquisição de materiais
através deste dispositivo.

Por meio do fluxograma, foi possível verificar que
há inconsistências e atividades que podem ser ajustadas, a fim de
reduzir o tempo de atendimento, porém, existem outras atividades que
devem ser estudadas em próximos trabalhos, contemplando a complexidade e
as exigências legais envolvidas. Por fim, fica a
recomendação da ampliação do estudo, com mais
entrevistados e benchmarking em outras instituições, de
modo a buscar o aperfeiçoamento ou melhoria do processo, a
eliminação de tarefas desnecessárias, bem como o ajuste,
otimização ou fusão de outras que são
imprescindíveis.

REFERÊNCIAS

AZEVEDO, Joel. A importância da gestão de processos no
setor público. [2010]. Disponível em: <http://www.trf5.jus.br/downloads/Artigo_9_A_importancia_da_gestao_de_processos_no_set
or_publico.pdf>. Acesso em 13 nov. 2015.

BRASIL. Constituição
(1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF: Senado Federal, 1988.

______. Lei 8.666/1993, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o
art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas
para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Brasília, 21 jun.
1993. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso
em: 09 nov. 2015.

______. DW-SIASG. 2015a.Disponível em:
<http://dw.comprasnet.gov.br>. Acesso em: 20 nov. 2015.

______. Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais – SIASG. 2015b. Disponível em:
<http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/comprasgovernamentais/sistema-integrado-de-administracao-de-servicos-gerais-2013-siasg>.
Acesso em: 15 dez. 2015.

CORREIA, Kwami Samora Alfama; LEAL, Fabiano; ALMEIDA, Dagoberto Alves
de.  Mapeamento de processo: uma
abordagem para análise de processo de negócio. In: XXII Encontro
Nacional de Engenharia de Produção, 2002, Curitiba. Anais... .
Curitiba: 2002. Disponível em:
<http://www.abepro.org.br/biblioteca/ENEGEP2002_TR10_0451.pdf>.
Acesso em: 11 dez.  2015.

DAVENPORT, Thomas H. Reengenharia de processos: como inovar na
empresa através da tecnologia da informação. Rio de
Janeiro: Campus, 1994. 391 p. ISBN 8570018746.

GASPARINI, D. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo:
Saraiva, 2010.

GONÇALVES, José Ernesto Lima. As empresas são
grandes coleções de processos. RAE - Revista de
Administração de Empresas, São Paulo, v. 40, n.
1, p. 6-19, jan./mar. 2000.

HAMMER, Michael. Além da reengenharia: como
organizações orientadas para processos estão mudando nosso
trabalho e nossas vidas. Rio de Janeiro: Campus, 1997. 249
p. ISBN 8535201076.

HARRINGTON,
H. James. Business process improvement.
New York: McGraw Hill, 1991.

IBM do Brasil. Enfoque de
qualidade no processo de negócio. Rio de Janeiro, 1990.

JULIATTO, Dante Luiz et al. Implantação de modelo de
gestão baseada em processos em uma universidade federal. In:
SIMPÓSIO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO, 19., 2012, Bauru. Anais...
Bauru: UNESP, 2012.

LAKATOS, Eva Maria. Técnicas de pesquisa. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1990.

LOSEKANN, Andresa Girardi et al. Análise e mapeamento de processo em uma
instituição pública de ensino superior. In:
Simpósio de Ensino, Pesquisa e Extensão, 2012, Santa Maria. Anais...
. Santa Maria: 2012. Disponível em: <http://www.unifra.br/eventos/sepe2012/Trabalhos/5444.pdf>.
Acesso em: 09 dez. 2015.

MARTIN, James. Cybercorp. New
York: Amacom, 1996.

MONTEIRO, Jose A. Qualidade total no serviço público: questionamentos e
recomendações segundo os 14 pontos de W. E. Deming.
Brasília, DF: QA&T, 1991. 157 p.

NUNES, Rogério da Silva. Análise e melhoria de
processos. Florianópolis: Departamento de Ciências da
Administração / UFSC, 2014. 143 p.

OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Administração
de Processos: conceitos, metodologia, práticas. 2. ed. São
Paulo: Atlas, 2007.

PAIM, Rafael et al. Gestão de processos: pensar, agir e
aprender. Porto Alegre: Bookman, 2009. 327 p. ISBN 9788577804849.

PONTIFÍCIA
UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS (PUCMG). DW. 2015.
Disponível em:
<http://www.pucminas.br/dw/index_padrao.php?PHPSESSID=f157b67910440c5ee7069d0f7
e7efb00>. Acesso em: 15 dez. 2015.

SMITH, H.;
FINGAR, P. Business Process Management:
the third wave. Florida:
Meghan-Kiffer, 2003.

VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e relatórios de pesquisa em
administração. 10. ed. São
Paulo: Atlas, 2009.

VERNER,
L. BPM: The Promise and
Challenge. v. 2, n. 1. USA: DSP,
2004.

VILLELA, Cristiane da Silva Santos. Mapeamento de processos como
ferramenta de reestruturação e aprendizado organizacional. 2000.
182 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Engenharia de
Produção, Departamento de Engenharia de Produção e
Sistemas - Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2000.
Disponível em:
<https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/78638/171890.pdf?sequence=1>.
Acesso em: 09 dez. 2015.