Recebido em 06/09/2016. Aprovado em 12/10/2016. Avaliado pelo sistema double blind peer review. Publicado
conforme normas da ABNT.

http://dx.doi.org/10.22279/navus.2017.v7n1.p73-92.462

Fatores
motivadores e facilitadores dos relacionamentos em redes: como os gestores
públicos reconhecem esses fatores em dados governamentais abertos

Claudio
Sonaglio Albano

Doutorando em Administração.
Universidade Federal do Pampa (UNIPAMPA) – Brasil. [email-masked]

Marcelo Henrique de Araujo

Doutorando em
Administração. Universidade de São Paulo (USP) – Brasil.
[email-masked]

Nicolau Reinhard

Doutor em
Administração. Universidade de São Paulo (USP) – Brasil. [email-masked]

RESUMO

Dados governamentais abertos objetivam a disponibilização
de dados provenientes de instituições públicas na internet, de forma que esses
possam ser reutilizáveis por terceiros. Tais iniciativas buscam atender novas
demandas da sociedade, referentes ao aumento da transparência, maior
participação na gestão dos recursos públicos, maior controle e qualidade dos
serviços públicos, além de um aumento da responsabilização entre gestores
públicos. Desta forma, pressupõem uma ampla participação e colaboração entre governo
e sociedade, constituindo uma rede entre essas duas esferas. À luz da teoria de
redes interorganizacionais, o presente artigo tem como objetivo compreender
quais são os fatores motivacionais e facilitadores presentes em iniciativas de
dados governamentais abertos. A fim de atender a esse objetivo, adotou-se uma
estratégia metodológica qualitativa, por meio de entrevistas estruturadas,
visando compreender sob a perspectiva dos gestores públicos de projeto de DGA
os principais fatores motivadores e facilitadores presentes nestas iniciativas.
Os resultados da
pesquisa demonstram que os principais fatores motivadores de projetos de DGA
são: (i) reciprocidade, (ii) eficiência e (iii) legitimidade. Em complemento,
aspectos relacionados ao (i) poder, (ii) reputação, (iii) troca de informações
e (iv) ativos específicos são caracterizados como principais fatores
facilitadores de DGA na perspectiva dos gestores públicos. Tais resultados
possibilitam uma melhor compreensão do relacionamento entre governo e
sociedade a partir da ótica da teoria de redes interorganizacionais.

Palavras-Chave:
Dados Governamentais Abertos. Fatores Motivadores e Facilitadores. Redes.

Motivators and facilitators of relationships in networks:

how public managers acknowledge these factors

in open government data

ABSTRACT

Open Government Data (DGA) aim at the provision of data from public
institutions on the Internet, so that these can be reusable by third parties.
These initiatives aim to meet new demands of society for  increased transparency, greater involvement
in the management of public resources, greater control and quality of public
services, and increased accountability among public officials. Thus, they
assume a wide participation and collaboration between government and society,
constituting a network between these two spheres. In light of the theory of
inter-organizational networks, this article aims to understand what the
motivational factors and facilitators present in open government data
initiatives are. In order to meet this goal, we adopted a qualitative
methodological strategy through structured interviews, to understand, from the
perspective of the DGA public managers project, the main motivators and
facilitating factors present in these initiatives. The results of the research
demonstrate that the main motivating factors of DGA projects are: (I)
reciprocity, (II) efficiency, (III) legitimacy. In complementation, aspects
related to (I) power, (II) reputation, (III) exchange of information, and (IV)
specific assets are considered as facilitators of DGA in the perspective of
public managers. These results allow for a better comprehension of the
relationship between government and society

Keywords: Open Government Data. Motivating Factors and Facilitators. Network.

1 INTRODUÇÃO

As organizações
públicas (em especial os governos) estão sujeitas a novas exigências da
sociedade, tais como: aumento da transparência na utilização dos recursos
públicos, maior participação na gestão dos mesmos, maior controle sobre a
qualidade dos serviços prestados, maior responsabilização dos gestores
públicos, entre outras. A partir destas novas exigências políticas, econômicas
e sociais, novas formas de gestão e de aproximação dos governos com a sociedade
se fazem necessárias. Para fins deste trabalho serão considerados governos ou
organizações públicas, toda e qualquer instituição que pertença a uma das três
instâncias de governo no contexto brasileiro (federal, estadual e municipal),
e/ou as organizações dos três poderes (executivo, legislativo e judiciário).

Na busca dessas
novas formas de gestão, e especialmente visando maior aproximação com as novas
exigências da sociedade, uma das possibilidades é a utilização de ferramentas
tecnológicas. Com o advento de novas tecnologias, especialmente vinculadas à
tecnologia da informação e comunicação (TIC) (com destaque para a internet), as
organizações públicas estão viabilizando a oferta de uma variada gama de novos
produtos e serviços à sociedade. Na última década a conjunção destes fatores
viabilizou o surgimento de uma plataforma denominada Dados Governamentais
Abertos (DGA).

Dados
governamentais abertos consistem de iniciativas que visam à disponibilização de
dados primários provenientes de instituições públicas na internet, de forma que
esses possam ser reutilizáveis por terceiros. Portanto, é premissa básica de
DGA que terceiros (em especial a sociedade) tenham livre acesso aos dados
(respeitando as exigências legais), de forma que possam manipulá-los e gerar
novas aplicações, produtos e/ou serviços (W3C, 2011).

Embora a
disponibilização de dados governamentais abertos seja, razoavelmente,
incipiente no Brasil, convém ressaltar que tais iniciativas não são recentes –
especialmente na Europa e América do Norte, tendo nos últimos anos um apelo
maior. Tais iniciativas estão sendo acompanhadas de uma maior normatização,
legislação e outras formas de incentivo (OBAMA, 2009; KALAMPOKIS; TAMBOURIS,
2011; FIORETTI, 2011).

O tema assume
importante papel no cenário público, pois aproximadamente uma centena de países
já desenvolvem iniciativas com dados governamentais abertos. Logo, é plausível
supor que novas exigências (políticas, legais, sociais e até mesmo
tecnológicas) devam propiciar terreno fértil a essas iniciativas. Outro aspecto
importante com relação ao tema, é que, talvez, pela primeira vez a sociedade
possa fazer uso das informações públicas para fins econômicos, além das
tradicionais iniciativas para promoção de maior cidadania e controle do
governo.

Governos visualizam a utilização
de DGA com a perspectiva de promover maior transparência, inovação e
colaboração com os demais setores da sociedade. Tal fato é destacado por alguns
autores, tais como Dawes e Helbig (2010) e Harrison et al. (2011), que
enfatizam entre as premissas para a utilização de dados governamentais abertos,
uma busca por maior transparência nas ações do governo e maior integração com a
sociedade permitindo um acesso mais amplo aos dados criando novas oportunidades
para os cidadãos, de forma que esses possam contribuir com experiência e
perspectivas para a tomada de decisão dos governos.

Em iniciativas de DGA o objetivo
principal não é o de oferecer produtos e/ou serviços (aplicativos) prontos para
o uso da sociedade, mas sim possibilitar a essa o acesso à base de dados
governamentais. Este fato condiciona o interesse da sociedade às ações do
governo, pois este é o detentor das informações e o patrocinador (principal)
destas iniciativas e deverá relacionar-se com todas as instâncias da sociedade
para alcançar seus objetivos. Desta forma, se torna claro que nos projetos de
dados governamentais abertos, deverá ser formada uma rede entre governo (por
meio de seus diversos órgãos, níveis e segmentos) e a sociedade (por meio de
seus múltiplos segmentos).

Alguns autores, entre os quais
podemos citar Helbig et al. (2012), Dawes e Helbig (2012), Robinson et al. (2009), confirmam esta premissa que projetos
de DGA pressupõem uma ampla participação e colaboração (relacionamento) entre
governo e sociedade, em seus mais diversos níveis e segmentos. Autores como Prince, Jolías
e Brys (2013), reafirmam que em
projetos de dados governamentais abertos deverá ser formada uma rede entre o
governo e a sociedade e que deve ser desenvolvido um ambiente que beneficie a
todos, possibilitando o alcance dos respectivos objetivos, tanto dos setores da
sociedade como dos governos.

Objetivando
compreender como os governos, por intermédio de seus gestores de projeto de
DGA, visualizam (ou reconhecem) fatores que podem impulsionar suas relações com
a sociedade, nesse trabalho serão utilizadas as premissas da teoria das redes
interorganizacionais. Esta teoria permite identificar como um participante de
uma rede visualiza suas relações com os demais, quais motivações ou facilidades
ele tem para participar desta rede. No intuito de delimitar o escopo desse
trabalho, as referidas relações serão analisadas a partir dos fatores
motivacionais e fatores facilitadores destes relacionamentos.

Pelo
exposto até aqui se julga pertinente a questão de pesquisa colocada para esse
trabalho, qual seja: Conhecer os fatores
motivacionais e facilitadores dos relacionamentos no contexto de dados
governamentais abertos pode oferecer melhores subsídios para os gestores
públicos desenvolverem projetos de DGA? Outro fato que justifica o
desenvolvimento desse trabalho é que segundo Helbig et al. (2012), os gestores
públicos desejam efetivamente implementar e, principalmente, manter políticas
de abertura de dados, fazendo uso dos recursos das TICs. Portanto, existe a
necessidade de compreender melhor como e por que acontecem essas interações.
Esse entendimento ainda não está totalmente disponível em guias, ferramentas,
técnicas ou teorias para lidar com a abertura de dados no setor público.

Autores
como Gurstein (2011), confirmam a necessidade de mais estudos sobre o tema ao
afirmar que ainda não foram encontrados estudos que documentassem os processos
de abertura de bases de dados governamentais, tanto do ponto de vista
tecnológico quanto do social, analisando o contexto e interesses envolvidos e
fatores que podem influenciar os resultados finais dos projetos. Ainda segundo
o mesmo autor, a literatura não oferece uma metodologia própria para auxiliar
no desenvolvimento de tais processos, portanto, demonstrando que tal temática
ainda é pouco explorada.

Para
atender a questão de pesquisa, posta acima, o trabalho tem como principal
objetivo identificar, conforme opinião de gestores públicos, quais os
principais fatores motivacionais e facilitadores estão presentes em iniciativas
de DGA. Entende-se que ao atingir esse objetivo, o trabalho contribui ao tema e
seu contexto oferecendo maior e melhor conhecimento dos pressupostos da teoria
das redes interorganizacionais, os quais podem servir como motivadores e
facilitadores para melhor relacionamento entre governos e sociedade. O trabalho
adotou uma estratégia metodológica de cunho qualitativo (SAMPIERI; COLLADO;
LUCIO, 2013), por meio de entrevistas aplicadas a gestores de projetos de dados
governamentais abertos.

Antes de
prosseguir, é pertinente um esclarecimento do que é “um projeto de dados
governamentais abertos” no contexto deste trabalho. Um projeto de DGA é
considerado a iniciativa de um governo e todas as atividades desenvolvidas a
partir de seu portal institucional (sítio da internet). Exemplo: o governo do
estado de São Paulo (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2016) disponibiliza
diversas bases de dados em formato de dados governamentais abertos em único
site, para fins deste artigo essa iniciativa é considerada um projeto de DGA.
Os documentos (portarias e outros) disponíveis no endereço acima citado
confirmam esse entendimento, ou seja, conceituar estas iniciativas como
“projetos de dados governamentais abertos”.

Outro
esclarecimento que se julga necessário é que durante este trabalho os termos
dados e informações, serão utilizados com o mesmo sentido. Embora existam
diferenças conceituais entre os mesmos, optamos pela orientação proposta por
Santos (2009), que considera os verbetes como sinônimos (ou vocábulos
intercambiáveis), assim os termos “dado” ou “informação” devem ser entendidos
“como fatos sobre entidades que podem ter ou não significado para o sujeito que
o manipula”.

As
demais seções deste artigo estão estruturadas da seguinte forma: na Seção 2
apresenta-se o referencial teórico pertinente ao trabalho, enfocando os
princípios de dados governamentais abertos e redes interorganizacionais. Os
procedimentos metodológicos adotados nesta investigação estão descritos na
Seção 3. Na quarta seção apresentam-se os resultados e as análises. Finalmente,
na Seção 5, são apresentadas as conclusões, limitações do trabalho e sugestões
de possíveis trabalhos futuros.

2 REFERENCIAL
TEÓRICO

Nesta
seção será realizada uma discussão sobre os temas principais deste trabalho: dados governamentais abertos e redes
interorganizacionais. Conceitos, definições e os demais elementos norteadores
que fundamentaram este trabalho estão descritos a seguir.

2.1 Dados governamentais abertos (DGA)

Dados governamentais abertos significam a
disponibilização de informações na internet de forma que estas possam ser
reutilizáveis por terceiros. É premissa básica de DGA que terceiros (em
especial a sociedade) tenham livre acesso aos dados (respeitando as exigências
legais) de forma que se possam manipulá-los e gerar novas aplicações - produtos
e/ou serviços. Dados governamentais abertos estão alicerçados em três pilares:
transparência, participação e colaboração.

Com
relação à transparência, esta promove a responsabilidade de informar os
cidadãos sobre o que o governo está fazendo e que ações serão realizadas. A
participação permite aos cidadãos contribuir com suas ideias e competências,
auxiliando os governos a elaborarem políticas mais eficazes e abrangentes. Essa
colaboração aprimora a eficácia do governo, incentivando a cooperação entre a
sociedade e os diferentes níveis de governo (MAZONI, 2011).

Segundo
Open Knowledge Foundation (OKF, 2016)
dados governamentais abertos são dados disponíveis de forma que qualquer pessoa
possa fazer uso livremente, reutilizar e distribuir (redistribuir), estando
sujeito a, no máximo, exigência de creditar autoria e compartilhar pela
licença. Esta condição geralmente é satisfeita pela publicação dos dados em
formato aberto e sob uma licença aberta. Desta forma, governo aberto e dados
governamentais abertos são conceitos utilizados seguidamente como sinônimos,
embora não haja consenso. Alguns autores (sendo esta também a premissa deste
trabalho) entendem que existem diferenças entre estes conceitos e respectivas
finalidades. Governo aberto é um conceito mais amplo que dados abertos, pois
significa a disponibilização de todas as informações (em qualquer formato), que
estejam sob a responsabilidade de um governo (HEATH; BIZER, 2011).

Outra
definição para dados governamentais abertos pode ser encontrada em Sapena,
Peset e Benavent (2011), segundo estes autores dados abertos são dados
disponibilizados em formatos pré-determinados de forma que possam ser
utilizados (reutilizados) para fornecer serviços e aplicativos úteis para a
sociedade, podendo, portanto, ser disponibilizados e usados em qualquer
dispositivo tecnológico. Diniz (2010) afirma que a disponibilização de DGA
permite que as informações sejam utilizadas da maneira e conveniência dos
interessados, visando agregar mais valor aos dados. Entretanto, o mesmo autor
relata que será inócua a disponibilização de dados que não forem do interesse
da sociedade.

Os
governos também devem estar atentos à capacidade de entendimento desses dados
pela sociedade. Muitos dados governamentais, se não a grande maioria, são de
difícil entendimento para usuários leigos. Pode-se imaginar um cidadão sem
formação adequada, acessando sítios de DGA com dados sobre receitas orçadas,
receitas realizadas, despesas orçadas, suplementação de receitas e despesas e
outras terminologias próprias do contexto da gestão pública. Esta preocupação
fica evidente em W3C (2009), quando relata que uma das preocupações dos
governos com dados abertos deve ser a de promover a capacitação da sociedade
para o uso das tecnologias de dados abertos.

Assim,
fica evidente que para uma eficiente utilização da plataforma de dados
governamentais abertos, além dos esforços governamentais para disponibilizar
tais dados são necessárias iniciativas junto à sociedade para que esta se sinta
motivada e capacitada para fazer uma melhor utilização destes dados.  Somente assim pode-se alcançar de forma
eficiente toda a potencialidade e vantagens de projetos de dados abertos.

Entre
as vantagens tanto para governo como para a sociedade, pode-se citar: estímulo ao acompanhamento de
políticas públicas, empoderamento de novos atores, melhor suporte à tomada de
decisão do governo e do cidadão, facilitar o uso de informações intra e entre
esferas de governo, novos mercados para área de TIC e finalmente estímulo à
inovação e colaboração (JANSSEN; CHARALABIDIS; ZUIDERWIJK, 2012).

2.2 Redes
interorganizacionais

Um projeto
de dados governamentais abertos é estabelecido pelo (por um determinado)
governo, mas pode envolver diversos órgãos/níveis/segmentos dentro de um mesmo
governo ou de diversos governos, caso de portais que aceitam dados de outros
governos. Exemplo o portal de dados do Governo Federal Brasileiro, que
disponibiliza dados de outros governos (estaduais, municipais, entre outras
esferas).

Desta
forma são desenvolvidas diversas relações entre: governos X governos, governos
X sociedade e sociedade X sociedade. Realizar análise das relações entre
organizações é uma tarefa complexa, especialmente em ambientes de relações
heterogêneas (organizações públicas X organizações privadas). A complexidade
torna-se ainda maior quando cada organização participante tem interesses e
vínculos diversos e pode participar simultaneamente de diversas redes
interorganizacionais. Esta é uma das características de relacionamentos
interorganizacionais que devem ser dinâmicos, pois mudam com o tempo e tem como
principal objetivo promover a interação entre os atores participantes da rede.

Para
Balestrin e Vargas (2002), é pertinente o interesse pelo estudo das relações
interorganizacionais. Este interesse é justificado por diversos fatores, tais
como: novas formas de organizações e o impacto causado pela adoção das novas
TICs, que viabiliza maior interação entre as organizações.

Segundo
Marcon e Moinet (2001), a institucionalização de uma rede colaborativa depende
da combinação e ocorrência de três elementos fundamentais para que essas possam,
de fato, acontecer no mundo real das organizações, para isto devem existir: a)
recursos disponíveis ou objetos para a troca (informações, conhecimentos e
insumos), que constituem a base de uma rede colaborativa; b) infraestrutura
informacional e procedural que designa o conjunto de regras de funcionamento e
ética, que devem ser observados entre usuários da rede; e c) infraestrutura
física e tecnológica, que compõe os meios práticos de ação, tais como
orçamento, local, material, comunicação, conexão e equipamentos tecnológicos,
entre outros.

Pelas
características de dados governamentais abertos, expostas no tópico anterior,
nota-se que estes projetos possuem as características citadas pelos autores
acima como necessárias para configurar uma rede colaborativa. Diversas são as
análises e abordagens possíveis acerca de redes interorganizacionais, pode-se
citar: vantagens
que as organizações buscam ao participar de redes, configuração dos arranjos
interorganizacionais, formas e mecanismos de coordenação, abordagem dos
relacionamentos interorganizacionais e fatores que podem sustentar (apoiar)
esses relacionamentos.

Importante
identificar que fatores sustentam as relações que se estabelecem em redes
interorganizacionais. Neste sentido basicamente duas grandes vertentes
(aspectos) são apontadas como capazes de sustentarem essas relações, são os
aspectos motivadores (ou motivacionais) e os aspectos facilitadores. Projetos de DGA são, relativamente, recentes em
especial no contexto brasileiro. O governo federal brasileiro começou seus
primeiros movimentos neste sentido ao final da década passada, sendo seguido
por outros governos. Assim, justifica-se a busca por identificar que fatores
podem motivar e (ou) facilitar estas iniciativas.

Quadro 01 – Fatores motivacionais em redes interorganizacionais.

Fator

Descrição –
Características

Necessidade

Quando as organizações
têm necessidade em interagir com as demais, sejam por razões comerciais,
legais ou de outras fontes.

Assimetria

Quando uma
organização exerce poder sobre as demais, especialmente quando outras
dependem desta organização. O poder é exercido através de capacidades
competitivas ou propriedades de recursos.

Reciprocidade

Está relacionada
com a cooperação e/ou colaboração entre as organizações como forma de
alcançarem objetivos comuns.

Eficiência

Quando duas ou
mais organizações cooperam em busca de maior eficiência.

Estabilidade

Em ambientes de
constante incerteza as organizações podem buscar maior participação em redes
como forma de buscar e manter maior estabilidade e previsibilidade.

Legitimação

Quando uma
organização busca legitimar sua atuação através de seus parceiros, ou seja,
pela reputação destes. Outra forma de legitimar sua participação no mercado é
através da utilização de normas e procedimentos aceitos como suporte e/ou
condutoras de processos eficientes.

Fonte: Adaptado de Oliver (1990).

No Quadro 01 estão descritos os fatores motivacionais que
podem influenciar as interações (relações) em redes interorganizacionais que
serão considerados para as análises das entrevistas neste trabalho.

Quadro 02 – Fatores facilitadores em redes interorganizacionais.

Fator

Descrição –
Características

Poder

Quando uma
organização participa de uma rede e/ou relacionamento, deve estar consciente
de seu efetivo posicionamento nesta rede. O poder da organização pode ser
mensurado por alguns fatores, tais como sua independência em relação a seus
fornecedores e seu posicionamento estratégico na rede.

Governança

As organizações
participantes buscam resolver eventuais conflitos que possam surgir,
especialmente em ambientes complexos.

Confiança

A confiança é
necessária quando o risco, a vulnerabilidade do negócio, é maior que os
ganhos econômicos advindos do relacionamento. A confiança está diretamente
relacionada com as expectativas com relação às ações dos parceiros.

Reputação

Reputação é
estabelecida através de uma série de comportamentos passados, quanto mais bem
sucedidas as atitudes melhor a reputação e até mesmo pela procura de
determinados parceiros.

Troca de informações

Fator
fundamental para duas ou mais organizações estabelecerem um relacionamento.
Uma eficiente troca de informações facilita outros aspectos como a confiança
e governança. Este processo ocorrendo de forma eficiente também proporciona
melhor utilização de recursos e acesso a mercados e demais parceiros.

Ativos específicos

São os
investimentos realizados pelos parceiros para a concretização da mesma. Estes
investimentos podem ser em tecnologia, processos, recursos humanos e outros.
Quanto mais um parceiro realiza investimentos em uma relação, mais ele incentiva
os demais parceiros, facilitando o desenvolvimento da mesma.

Fonte: Adaptado de Cox (1999,
2004), Williamson (2005), Parkhe (1998), Grandori e Soda (1995).

No Quadro
02 estão descritos os fatores facilitadores que podem influenciar as interações
(relações) em redes interorganizacionais que serão considerados para as
análises das entrevistas neste trabalho.

Entende-se
pertinente a utilização das redes interorganizacionais neste trabalho pela sua
importância na nova economia no processo de criação de valor. Porter (1996), já
reconhecia que a vantagem competitiva está em conectar e não simplesmente
colecionar atividades que sustentem valor, esta afirmação enfatiza a
importância da formação das redes no processo de criação (ou cocriação) de valor.
Projetos de DGA apresentam características aderentes às redes
interorganizacionais, especialmente pelas premissas da participação e
colaboração, premissas que geram um ambiente propício para a cocriação de
valor.

3 PROCEDIMENTOS
METODOLÓGICOS

A estratégia
de pesquisa é exploratória, segundo Hair Jr. et al. (2005),  estudos exploratórios são adequados para
ampliar o conhecimento do pesquisador sobre fenômeno pouco conhecido e quando o
pesquisador não espera obter uma resposta definitiva para o problema proposto.
Recomenda-se este delineamento de pesquisa quando o tema escolhido é pouco
conhecido e/ou pouco explorado ou se pretende abordar novos enfoques. O
contexto do trabalho, dados governamentais abertos, justifica a escolha da
estratégia de pesquisa, pois o tema é relativamente precoce no contexto
brasileiro.

A
estratégia metodológica adotada é de natureza qualitativa, segundo Sampieri,
Collado e Lucio (2013) esta abordagem pode ser associada com os estudos
exploratórios, sendo possível a correlação entre dois ou mais conceitos,
categorias ou variáveis, ainda que não se meçam as relações, nem se estabeleçam
numericamente sua magnitude. Trabalhos qualitativos são mais indicados quando
se procura descrever a complexidade de determinado problema ou processos
dinâmicos, como é o caso das relações que devem ser estabelecidas em projetos
de dados governamentais abertos. A coleta de dados foi realizada por meio de
entrevistas estruturadas, isto é, com questões pré-determinadas, essa
estratégia de coleta de dados facilita a análise e interpretação das respostas,
pois as questões estão em ordem e formato pré-determinados. A coleta de dados
foi de corte transversal, uma vez que os dados foram coletados em um dado
momento no tempo, e não há intenção de avaliar/monitorar suas variações no
decorrer do tempo (SAMPIERI; COLLADO; LUCIO, 2006).

As
entrevistas foram compostas de questões que visavam instigar os entrevistados
sobre os aspectos que pudessem apoiar as respostas aos objetivos do trabalho. A
primeira parte da entrevista continha questões que visavam identificar o perfil
do entrevistado e seu local de atuação (organização pública). Posteriormente,
as questões visavam identificar quais as motivações e/ou objetivos das
organizações ao promoverem seus projetos de dados governamentais abertos. As
demais questões abordavam tópicos referentes às vantagens que as organizações
buscam ao participar das redes interorganizacionais, bem como quais fatores,
agentes ou organizações podem atuar como motivadores ou facilitadores das
iniciativas de DGA sob a ótica das redes interorganizacionais.

Em
trabalhos qualitativos, a etapa de análise dos dados não é uma tarefa fácil,
pois o pesquisador estará trabalhando com textos e não com números, nesse
trabalho a análise dos dados foi realizada por intermédio das premissas da
análise de conteúdo. Para Vergara (2005) a análise de conteúdo constitui uma
técnica que possibilita a identificação do que está sendo dito (ou sendo
expresso) a respeito de determinado conteúdo.

Conforme
Bardin (2009) uma das formas de operacionalizar a análise de conteúdo, é
realizar a categorização dos textos brutos advindos da coleta de dados. Esta
categorização pode ser realizada a priori,
como foi nesse trabalho. A categorização a
priori deve ser construída a partir de uma fundamentação teórica, assim as
categorias foram criadas, conforme os pressupostos teóricos que suportam o
desenvolvimento do trabalho (premissas das redes interorganizacionais), visando
atender aos objetivos propostos.

Quadro 03 – Categorias definidas para análise dos dados

Categorias

Características de cada categoria

Perfil do
entrevistado e forma de atuação

Questões relacionadas à formação
acadêmica, profissional e atuação do entrevistado.

Fatores
motivacionais.

Redes interorganizacionais.

Quadro 01.

Questões relacionadas aos seguintes
fatores motivacionais: (i) necessidade, (ii) assimetria, (iii) reciprocidade,
(iv) eficiência, (v) estabilidade e (vii) legitimação.

Fatores
facilitadores.

Redes
interorganizacionais.

Quadro 02.

Questões relacionadas aos seguintes
fatores facilitadores: (i) poder, (ii) governança, (iii) confiança, (iv)
reputação, (v) troca de informações e (vi) ativos específicos.

Fonte: Autores do trabalho.

As
categorias devem ser válidas e a classificação de qualquer elemento deve ser
consistente. Uma categorização válida deve ser significativa em relação aos
conteúdos dos materiais que estão sendo analisados e de forma coerente com os
objetivos do trabalho (no caso, desta etapa do trabalho). Na análise dos dados,
se buscou identificar a ocorrência de citações ou referências as categorias
previamente estabelecidas, conforme indicado no Quadro 3 (CRESWELL,  2011).

Uma
preocupação quando se realiza entrevistas é com relação: quantas entrevistas fazer? Quem deve
ser entrevistado? Diversos autores, entre os quais os já citados neste tópico
(Seção 3), afirmam que em pesquisas qualitativas, as entrevistas não precisam
ser numerosas, mas devem ser representativas. É importante a escolha dos
entrevistados, esses devem ser capazes de fornecer as informações que o
pesquisador busca. Assim, a seguir realiza-se uma descrição do processo de
seleção dos entrevistados e justifica-se a pertinência da escolha dos
entrevistados.

Conforme
já relatado anteriormente para fins deste trabalho é realizada uma clara
distinção entre governo aberto e dados governamentais abertos. Também foi
colocado um conceito do que se entende nesse trabalho por “projeto de dados
governamentais abertos”, desta forma abaixo se descreve a seleção dos
entrevistados. Para “mapear” os projetos de dados governamentais abertos
existentes no Brasil, utilizou-se a ferramenta de pesquisa Google. Através
desta, foram realizadas pesquisas utilizando algumas palavras chaves que foram
as seguintes: “portal de dados abertos”, “portal de governo aberto”,
“portal da transparência” e “www.acessoainformacao.XX.gov.br”, onde XX foi substituído por todas as abreviaturas dos
estados (unidades da federação) brasileiros.

Essas
buscas foram realizadas em novembro de 2012, na qual foram encontrados
“projetos de dados abertos” nas seguintes organizações públicas: um governo Estadual da região sul, um
governo Estadual da região sudeste, um governo Estadual da região nordeste, um
município no Estado do Rio Grande do Sul, um município no Estado do Paraná,
portal de dados abertos do Governo Federal, uma Câmara de Vereadores de uma
capital da região sudeste, Câmara Federal, Senado Federal, um Tribunal de
Contas de um Estado da região sul e um Tribunal de Contas de um Estado da
região nordeste.

Os
projetos e respectivos respondentes serão mantidos no anonimato, conforme
termos consentidos quando das entrevistas, embora no parágrafo acima se tenha
citado explicitamente a Câmara Federal e Senado Federal (que identifica estas
duas organizações públicas). Foram encontrados 11 “projetos de dados
governamentais abertos”. Em seguida, foram realizados contatos com todos os
responsáveis por estes projetos, conforme indicado em seus respectivos sítios
(páginas na internet). Ao realizar este contato, dois sítios (projetos) não
retornaram respostas. Dos nove que retornaram respostas, dois afirmaram que o
projeto de dados abertos não tinha um profissional que pudesse responder pelo mesmo.
Assim restaram sete possíveis respondentes, durante a fase de entrevistas
obteve-se sucesso (contato, entrevistas e respostas) válidas com seis
respondentes. Todos os respondentes eram (ou são) servidores públicos, ou seja,
membros dos governos e responsáveis por projetos de DGA.

As
entrevistas foram realizadas durante os meses de janeiro, fevereiro e março de
2013, registradas em formulários enviados/respondidos via correio eletrônico ou
pessoalmente. A maior parte das entrevistas foi realizada por meio de correio
eletrônico, exceto uma das entrevistas que ocorreu pessoalmente, tendo seu
conteúdo transcrito e validado com o entrevistado, no intuito de garantir a
exatidão dos dados coletados. Dos seis respondentes, quatro atuam em governos
que começaram seus projetos de DGA entre os anos de 2011 e 2012, os outros dois
iniciaram seus projetos entre os anos de 2009 e 2010. Outros três governos com
projeto de DGA, que não retornaram os contatos de forma a viabilizar a
entrevista, esses iniciaram seus projetos de dados governamentais abertos no
ano de 2012, conforme informações em suas páginas na internet. Esses fatos
reforçam a questão da precocidade desses projetos no cenário brasileiro.

4 RESULTADOS E
ANÁLISES

Neste
capítulo estão descritos os principais achados deste trabalho. Para esta
finalidade optou-se por separar os aspectos motivadores, abordados em primeiro
lugar e, posteriormente, os aspectos facilitadores. Também se optou por
transcrever as respostas que identificam (apontam) claramente para os aspectos
motivadores e facilitadores. Quando um fator foi citado por mais de um
entrevistado, optou-se por colocar estas citações em quadros, como forma de
facilitar a visualização.

4.1 Fatores
motivadores

Conforme
já demonstrado neste trabalho, projetos de dados DGA são recentes no Brasil. Em
termos quantitativos estes também são um número reduzido, desta forma torna-se
interessante identificar na visão de seus gestores quais fatores podem motivar
os demais setores da sociedade e até mesmo os próprios governos a participarem
destes projetos. O termo “participarem” é no sentido de que a sociedade e até
mesmo os governos utilizem as informações disponíveis nestes projetos. Os
aspectos motivacionais utilizados neste trabalho são os descritos por Oliver
(1990), conforme Quadro 01.

O
fator motivador necessidade, tem como uma de suas premissas o atendimento às
necessidades legais. No Brasil existe uma lei – de número 12.527 de 18 de
novembro de 2011, que entrou em vigor em 16 de maio de 2012 (Lei de Acesso à
Informação) – que determina que as informações públicas estejam
disponibilizadas em formato aberto. Entretanto, apenas um entrevistado
respondeu que este foi um fator motivador para os projetos de dados
governamentais abertos. A seguir transcrevemos o trecho da resposta que
identifica esta assertiva: “[...] que veio a se transformar na Lei de Acesso à
Informação (Lei 12.527 de 2011), iniciamos o projeto de dados abertos, para
atender os requisitos da lei”.

Durante as análises das entrevistas foram encontradas
referências ao fator motivador assimetria. Dados governamentais abertos existem
para disponibilizar informações, que o governo (essencialmente ele) detém. Isto
configura uma possível característica do fator motivador assimetria (Quadro
01), qual seja “quando o poder é exercido através de capacidades competitivas
ou propriedades de recursos”, neste caso a propriedade seria do recurso
“informação”. Optou-se por demonstrar as referências a este fator motivador
juntamente com o fator facilitador poder, pois em ambos os fatores os
entrevistados destacaram o fato dos governos deterem um recurso básico e
estratégico para esta rede, ou seja, a informação. Quanto ao fator motivador
reciprocidade, este abrange entre suas características uma das premissas de
DGA, que é a colaboração. Diversos entrevistados reconheceram essa capacidade
de colaboração em suas respostas, estando essas expostas no Quadro 04.

Quadro 04 –
Análises do fator reciprocidade.

Fator motivador
reciprocidade

Respostas que
reconhecem o fator motivador reciprocidade

Premissa: Está relacionada com a cooperação e/ou colaboração entre as
organizações como forma de alcançarem objetivos comuns.

“Ver a sociedade civil gerando produtos de valor, ou seja, informações
úteis, com base nos dados disponibilizados”;

“Tornar a informação disponível vai ajudar os próprios órgãos de
governo a terem acesso à base de dados de outros órgãos, então, a abertura
dos dados é benéfica para dentro do governo e para a relação entre o governo
e a sociedade”;

“Tripé formado por: Governo/dados abertos X Crowdsourcing X Redes Sociais, pode contribuir positivamente para
o desenvolvimento de produtos/serviços/aplicações na sociedade”;

“Projetos de dados abertos contribuirão para geração de conhecimento
de forma colaborativa” e;

“Atender a uma sociedade mais colaborativa, que tem demandas, que
precisam ser atendidas rapidamente”.

Fonte: Dados da pesquisa (2016)

Diversos entrevistados em suas respostas reconheceram a existência do
fator motivador eficiência. Os excertos dessas respostas estão expostos no
quadro 05.

Quadro 05 –
Análises do fator eficiência.

Fator motivador
eficiência

Respostas que
reconhecem o fator motivador eficiência

Premissa: Quando duas ou mais organizações cooperam em busca de maior
eficiência.

“Expectativa de ver a sociedade exigir mais do governo ao observar as
informações úteis geradas a partir dos dados abertos”;

“Quando se fala de dados abertos, entendemos que governo não é um
governo único. Tem instâncias de governo municipal, estadual e federal e numa
mesma instância existem os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, com
suas bases de dados nem sempre interoperáveis. Essa disponibilidade (dados
abertos) vai fazer com que essas coisas se acelerem, porque as integrações
serão mais viáveis porque os dados serão cruzados”;

“Análise desses dados, potencializada pela capacidade de cruzá-los com
dados oferecidos por outras entidades, oferecerá à sociedade uma grande
capacidade de fiscalizar e interferir nas ações governamentais. Como
consequência, o governo terá que melhorar seus processos e serviços”;

“Esperamos que a sociedade possa contribuir com a fiscalização e com o
aprimoramento dos processos internos”.

Fonte: Dados
da pesquisa (2016).

Pode-se observar
que os respondentes identificam em DGA elementos motivadores caracterizados
como busca da eficiência, ou seja, as organizações esperam obter maior
eficiência a partir dessa possibilidade de interação, através dos projetos de
dados governamentais abertos. Em relação ao fator motivador estabilidade não se
encontrou entre as respostas nenhuma referência as suas características,
expostas no Quadro 01. De outra parte diversos entrevistados em suas respostas
reconheceram a existência do fator motivador legitimação, estando estas
descritas no Quadro 06.

Quadro 06 –
Análises do fator legitimação.

Fator motivador
legitimação

Respostas que
reconhecem o fator motivador legitimação

Premissa: organização busca legitimar sua atuação através de parceiros.
Legitima sua participação através da utilização de normas e procedimentos
aceitos como suporte e/ou condutoras de processos eficientes.

“O pessoal do
HACKDAY ajudou validando as regras e recomendações de conduta do projeto e
também produziu cartilhas de como usar os dados”;

“Nosso portal foi
lançado no Campus Party” e;

“Os movimentos livres da sociedade (Transparência
Hacker e Open Knowledge Foundation
– capítulo BR) iniciaram um processo de diálogo com diversos membros de nosso
governo”.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Uma das características do fator motivador legitimação é interação com
parceiros, com reputação estabelecida, e assim, através dessa parceria
legitimar sua participação na rede. Outra característica do fator motivador
legitimação é a utilização de normas e procedimentos aceitos como suporte e/ou
condutores de processos eficientes. Todos os respondentes afirmaram
positivamente quando questionados se os dados disponibilizados atendiam
integralmente as recomendações técnicas para dados governamentais abertos. Atender
tecnicamente as normas de DGA é uma das formas de legitimar seu projeto,
conforme recomendações de entidades como a Open
Knowledge Foundation (OKF, 2016).

4.2 Fatores
Facilitadores

Os aspectos facilitadores dos relacionamentos em redes interorganizacionais
podem influenciar o desenvolvimento das atividades nesta rede. Potenciais
parceiros (organizações participantes da rede) podem sentir-se mais ou menos
atraídos a desenvolver e manter relacionamentos com os demais elementos desta
rede, conforme a presença destes aspectos nas relações.

Com relação ao aspecto
facilitador “poder”, uma organização ao participar de uma rede deve ter
claramente identificado seu posicionamento nesta. Para Cox (1999), o poder está
relacionado com a capacidade da organização em deter (ser proprietária) de
algum recurso necessário para os demais participantes da rede. Esta propriedade
deve ser capaz de sustentar sua posição e participação na rede.        A partir das respostas dos entrevistados
foi possível detectar citações ao aspecto facilitador poder, especialmente pela
presença da característica posicionamento estratégico, conforme demonstrado no
Quadro 07.

Quadro 07 –
Análises do fator poder.

Fator
facilitador poder

Respostas que
reconhecem o fator facilitador poder

Premissa: O poder da organização pode ser mensurado por alguns fatores, tais
como sua independência da relação com seus fornecedores e seu posicionamento
estratégico na rede.

“Existem vários representantes da sociedade
civil solicitando dados a esse órgão”;

“Tornar a
informação disponível vai ajudar os próprios órgãos de governo a terem acesso
à base de dados de outros órgãos, de maneira mais simples. Então, a abertura
dos dados é benéfica para dentro do governo e para/entre o governo e a
sociedade”;

“O que pressupõe que os dados sejam
colocados em formato aberto, dentro de um padrão que qualquer um possa
utilizar em função dos softwares de que ele dispõe, sejam livres ou
proprietários”;

“Os governos começam a perceber a
importância de abrir suas informações para essa colaboração” e;

“Pode estimular muito essas iniciativas,
porque o governo tem muitas bases de dados, muita informação”.

Fonte: Dados
da pesquisa (2016).

Pelas
respostas percebe-se que os entrevistados visualizam no recurso “informação”,
uma característica de posicionamento estratégico, ou seja, governos detêm as
informações necessárias para que esta rede se estabeleça e se desenvolva.

Durante as análises
das entrevistas não foram encontradas referências ao fator facilitador
governança. A característica deste aspecto considerada neste trabalho (Quadro
02) é “quando as organizações buscam resolver eventuais conflitos que possam
surgir, especialmente em ambientes complexos”. Talvez pelo pouco tempo destes
projetos no contexto brasileiro, os participantes ainda não tenham tido a
oportunidade de enfrentar conflitos.

O aspecto
facilitador “confiança” é descrito neste trabalho (Quadro 02), como “necessária
quando o risco, a vulnerabilidade do negócio, é maior que os ganhos econômicos
advindos do relacionamento”. Esta característica parece adequada a projetos de
DGA, pois conforme já discutido nesse artigo existem outras motivações que não
somente econômicas para que organizações venham a participar desses projetos.
Entre essas e outras motivações podemos citar a exigência de uma maior
transparência dos atos dos governos e iniciativas de colaboração entre governos
e sociedade visando o desenvolvimento de serviços e/ou aplicativos.

Em uma boa parte
das respostas, diversas inclusive, destacadas durante estas análises,
percebe-se referência a termos como “colaboração” e “transparência”. Estes
termos fazem referência a este fator facilitador, ou seja, existem recompensas
– que não são estritamente econômicas – para as organizações que participam
destes relacionamentos.

Quanto ao fator facilitador
“reputação” sua principal característica considerada para efeito de análise das
respostas nesse trabalho é “estabelecer através de uma série de comportamentos,
que quanto mais bem-sucedidos as atitudes, melhor a reputação”. Segundo
definições dos autores de redes interorganizacionais utilizados nesse trabalho
a procura por parceiros também pode ser considerada uma forma de buscar
reputação.

Quadro 08 –
Análises do fator reputação

Fator facilitador
reputação

Respostas que
reconhecem o fator facilitador reputação

Premissa: estabelecida através de uma série de comportamentos, quanto mais bem
sucedidas as atitudes melhor a reputação e até mesmo pela procura de
determinados parceiros.

“O pessoal do HACKDAY ajudou validando as
regras e recomendações de conduta e também produziu a cartilha de como usar
os dados de nosso projeto”;

“Maior transparência às ações executadas pela/pelo X através da
disponibilização dos dados produzidos em formato livre e aberto”;

“Cada vez mais o setor público está respondendo a um anseio da sociedade
que é ter transparência e acesso”;

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Projetos de dados governamentais abertos estão alicerçados em uma rede
de informações, pois este é produto/serviço que viabiliza esta rede. Os
governos desenvolvem projetos de DGA para disponibilizar informações, e os
demais setores da sociedade buscam usar e/ou interagir através destas
informações. Assim, o fator facilitador “troca de informações” é considerado
fundamental para que duas ou mais organizações venham a estabelecer um
relacionamento, pois uma troca de informações eficiente pode viabilizar outros
aspectos relacionais na rede.

Quadro 09 –
Análises do fator troca de informações.

Fator
facilitador

troca de
informações

Respostas que reconhecem o fator facilitador troca de informações

Premissa: Uma
eficiente troca de informações facilita outros aspectos como a confiança e
governança. Este processo ocorrendo de forma eficiente também proporciona
melhor utilização de recursos e acesso a mercados e demais parceiros.

“A disponibilidade de dados abertos vai fazer com que essas coisas se
acelerem, porque as integrações serão mais viáveis porque os dados serão
cruzados. Certamente, haverá uma possibilidade real de melhoria da qualidade
desses dados”;

“Acredita que o
tripé formado por: Governo aberto X Crowdsourcing
X Redes Sociais, pode contribuir positivamente para o desenvolvimento de
produtos/serviços/aplicações na sociedade (para) sociedade, com mais
informações, melhorando a integração desta com os governos”;

“Atualmente o governo X utiliza os serviços de dados abertos do
governo Y para atualizar automaticamente os seus sistemas de negócio, assim
como o governo Y também utiliza os serviços do governo X com o mesmo
propósito”;

“Maior transparência às ações executadas através da maior
disponibilização das informações produzidas no governo”.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

O aspecto
facilitador “ativos específicos” está relacionado com os possíveis
investimentos realizados pelos parceiros para desenvolver e fortalecer as
relações. Estes investimentos podem ser materializados de diversas formas,
conforme evidenciado no Quadro 02. Quanto mais investimentos forem realizados
por um participante da rede, teoricamente este fato irá facilitar a
participação dos demais integrantes desta rede. A partir das respostas
percebe-se duas iniciativas de investimentos em tecnologia e processos
(divulgações, capacitações, entre outros), conforme as respostas transcritas no
Quadro 10.

Quadro 10 –
Análises do fator ativos específicos.

Fator facilitador

ativos específicos

Respostas que reconhecem o fator facilitador ativos específicos

Premissa: Investimentos
podem ser em tecnologia, processos, recursos humanos e outros.

“No final do ano passado foi lançado um concurso para a população dar ideias
para melhorar os serviços na cidade”;

“A API de dados abertos do governo X,
está ajudando muitos prefeitos recém-eleitos a encontrarem convênios de suas
prefeituras”.

Fonte: Dados da pesquisa (2016).

Realizando uma
análise de ambos os grupos (fatores motivadores e facilitadores), julga-se
interessante ressaltar alguns resultados. Com relação aos fatores motivadores
pode-se destacar a reciprocidade e a eficiência, como os mais destacados. O
fator motivador reciprocidade, citado em diversas respostas, reforça uma das
premissas de dados governamentais abertos, ou seja, que estes têm a capacidade
de promoverem maior colaboração, pois em sua definição (conforme Quadro 01)
consta “está relacionada com a cooperação e/ou colaboração entre as
organizações como forma de alcançarem objetivos comuns”.

Esta definição de
reciprocidade, quando faz referência a “forma de alcançarem objetivos comuns”,
remete para o próximo fator que é a eficiência, que tem como definição que este
fator motiva as organizações a participarem dos relacionamentos de forma que
estas venham a alcançar maior eficiência através de uma maior colaboração.

Com relação aos
fatores facilitadores pode-se destacar a presença da reputação, esta conforme
sua definição (Quadro 02) tem na busca por parceiros afinidade com o fator
motivador legitimação, visto que as organizações buscam parcerias visando
legitimar sua atuação em setores com outras motivações que não apenas as
econômicas.

Outro resultado que
merece especial destaque, pois confirma uma das premissas de DGA, explicitadas
no decorrer do artigo, enfatiza que os governos desempenham papel de destaque
neste cenário (rede). Este fato é confirmando quando diversos entrevistados
reconhecem a posição estratégica dos governos, por estes deterem um recurso
estratégico – a informação. Este fato confirma o fator motivador assimetria e o
fator facilitador poder.

5 CONCLUSÕES

Entende-se que o
trabalho atingiu seu objetivo ao permitir identificar quais fatores
motivacionais e facilitadores estão presentes em iniciativas de DGA. Esses
resultados colaboram para o atendimento da questão problema proposta para o
trabalho, pois ao conhecer (ou identificar) esses fatores, pode-se oferecer aos
gestores de projetos de DGA, maiores e melhores subsídios para conduzir seus
respectivos projetos.

Pode-se concluir
que os principais motivadores citados foram: reciprocidade, eficiência e
legitimidade. De outra parte, com relação aos fatores facilitadores podemos
destacar os fatores: poder, reputação, troca de informações e ativos
específicos. Esses fatores ressaltam algumas das características de DGA, tais
como: dependência de um setor (governos), ambiente com intensa troca de
informações, busca por maior eficiência e, finalmente, fatores que legitimam a
reputação, ou seja, por intermédio de DGA os governos reconhecem que podem
melhorar sua imagem e relações com a sociedade.

O trabalho
contribui com o tema, e seu contexto, ao permitir (revelar) maior conhecimento
sobre possíveis motivações e facilitadores apontados pelos gestores públicos,
de forma a possibilitar um melhor relacionamento entre governos e sociedade, a
partir de pressupostos da teoria das redes interorganizacionais. Conforme
explanado durante o trabalho, o conhecimento das motivações e relações nesse contexto
(projetos de DGA), ainda, carece de maiores trabalhos que possibilitem um maior
entendimento do mesmo.

Como recomendação
para futuros trabalhos julga-se pertinente investigar como a sociedade está
visualizando os projetos de dados governamentais abertos disponíveis no
contexto brasileiro. O fato desse artigo ter abordado a visão dos gestores
governamentais, pode ser caracterizada como uma limitação do mesmo. Outra fonte
para futuros trabalhos seria comparar a percepção dos gestores governamentais brasileiros
com os de outros países.

Estes trabalhos
são pertinentes pela importância das redes interorganizacionais e porque
projetos de dados governamentais abertos, conforme destacado anteriormente,
pressupõe uma ampla interação entre governos e os diversos segmentos da
sociedade visando promover mais colaboração, transparência e inovação. Com o
reconhecimento que diversos fatores motivacionais e facilitadores, das redes
interorganizacionais, estão presentes em projetos de dados governamentais
abertos, esses resultados demonstram a adequação da teoria das redes
interorganizacionais quando aplicadas a iniciativas de DGA.

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