Analysis of economic viability in the purchase of air tickets for
official federal government travel from 2019 to 2023
|
Fernanda Sibeli Sotelo Teixeira Cersósi=
mo https://orcid.org/=
0009-0007-6158-2074 |
Graduada em Administração. Universid=
ade
Federal da Grande Dourados (UFGD)
– Brasil. fernanda.teixeira040@academico.ufgd.edu=
.br
|
|
=
Renan
dos Santos Dias https://orcid.org/0009-0007-1638-1740 |
Graduado em Administração. Universid=
ade
Federal da Grande Dourados (UFGD)
– Brasil. renan.dsd2@gmail.com
|
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Rafael Martins Noriller https://orcid.org/0000-0001-9981-4669 |
Doutor em Ciências Contábeis. =
Universid=
ade
Federal da Grande Dourados (UFGD)
– Brasil. rafaelnoriller@ufgd.edu.br |
|
=
Alexandre
de Souza Correa https://orcid.org/0000-0001-7118-5768 |
Doutor em Desenvolvimento
Regional. Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) – Brasil. =
alexandrecorrea@ufgd.edu.br |
|
Josimar Pires da Silva https://orcid.org/0000-0002-7769-8748 |
Doutor em Ciências Contábeis. =
Universid=
ade
Federal da Grande Dourados (UFGD)
– Brasil. josimarnx@yahoo.com.br |
RESUMO
O pres= ente artigo objetiva analisar os gastos do Governo Federal brasileiro com a comp= ra de passagens aéreas para viagens oficiais em âmbito nacional, com enfoque na viabilidade econômica. Identificaram-se dois critérios que influenciam diretamente os gastos: (1) o modelo de compra utilizado; (2) a antecedência= de compra. Por meio das técnicas quantitativas de viabilidade econômica, Valor Presente Líquido (VPL) e Taxa Interna de Retorno (TIR), foi elaborado um mo= delo de análise, realizada por meio de planilha eletrônica, que possibilitou a mensuração da economia potencial em razão dos critérios que influenciam os preços dos bilhetes aéreos. Os resultados demonstram um potencial de econom= ia de aproximadamente 40% do valor, a depender do adequado planejamento das viagens.
Palavras-chave: Gastos
Públicos; Viagens Oficiais; Governo Federal do Brasil.
ABSTRACT
This article aims to analyze=
the
Brazilian Federal Government's expenditure on airline tickets for official =
domestic
travel, with a focus on economic viability. Two criteria were identified as=
directly
influencing expenditure: (1) the purchasing model adopted; (2) the advance
purchase period. Using quantitative economic viability techniques, Net Pres=
ent
Value (NPV) and Internal Rate of Return (IRR), an analytical model was
developed in a spreadsheet environment, enabling the estimation of potential
cost savings based on the criteria that influence airline ticket prices. The
results indicate a potential savings of approximately 40%, depending on
appropriate travel planning.
Keywords: Public Expenditures; Official Travel; Federal
Government of Brazil.
Recebido
em 31/01/2025. Aprovado em 25/02/2026. Avaliado pelo sistema double blind
https://doi.org/10.22279/navus.v18.1981
As viagens oficiais =
são
uma realidade e uma necessidade frequente dos servidores públicos brasileir=
os,
seja para o cumprimento de agendas oficiais, missões, representações, entre
outras demandas usuais no serviço público. Nessas circunstâncias, por expre=
ssa
previsão legal, o servidor faz jus a passagens e diárias destinadas a inden=
izar
parcelas de despesas extraordinárias com pousada, alimentação e locomoção
urbana (Brasil, 1990).
Entre os anos de 201=
9 e
2023, foram registrados quase 3 milhões de processos de viagens a serviço n=
o Poder
Executivo federal, os quais custaram, de forma nominal, quase R$ 6 bilhões =
com o
pagamento de diárias, passagens e outras despesas diretamente relacionadas =
às
viagens, como seguro-viagem, despacho de bagagens, entre outras. Somente co=
m a
emissão de bilhetes de passagens aéreas foram gastos
R$ 2.094.891.635,65
(dois bilhões, noventa e quatro milhões, oitocentos e noventa e um mil,
seiscentos e trinta e cinco reais e sessenta e cinco centavos), conforme da=
dos
do Portal da Transparência (Brasil, 2024).=
Estudos
demonstram que diversos fatores podem influenciar na variação de preços dos
bilhetes de passagens vendidos pelas companhias aéreas, tais como: a
antecedência de compra e a competitividade ou concorrência no mercado aéreo=
(e.g.
Grifell-Tatjé; Howell, 2022; Lima; Mello; Meza,=
2011;
Siegert; Ulbricht, =
2020); o
conluio tácito entre as empresas concorrentes (Kim; Kim; Tan, 2021); e até
mesmo ocasiões de calamidades como as ocasionadas pelo vírus SARS-CoV-2,
causador da COVID-19, conforme estudos de Morlotti e Redondi (2023), que, ao analisarem todos os principai=
s voos
europeus partindo e chegando à Itália, constataram diminuição geral de 31% =
no
preço por quilômetro das passagens aéreas no período da pandemia.
Algumas
pesquisas também analisam a variação de preços de acordo com a segmentação =
de
passageiros, demonstrando que viajantes com perfil de negócios pagam valores
mais altos por bilhetes aéreos quando comparados a turistas, visto que, em
geral, têm um menor prazo para planejamento das compras (Nascimento, 2012;
Oliveira et al., 2006).
Conforme
dados da Secretaria do Tesouro Nacional (2024), a partir do ano de 2014 foi=
registrada
uma sequência de déficits consolidados (especificamente, primários) no Bras=
il,
com exceção do ano de 2022. No ano de 2023, foi registrado o segundo pior
resultado do século XXI, à frente somente de 2020, quando se apresentou um
grande déficit primário devido aos gastos extraordinários relacionados à
pandemia de COVID-19. Sendo assim, torna-se imprescindível a otimização dos
gastos públicos mediante a adoção de procedimentos e escolhas eficientes na
alocação de recursos.
O Governo Federal
utiliza o Sistema de Concessão de Diárias e Passagens – SCDP. O sistema é
utilizado tanto para a compra direta junto às companhias aéreas credenciadas
quanto para a compra por meio de agências de viagens contratadas pelo Gover=
no.
A reserva dos bilhetes é atribuição de um agente público com perfil de aces=
so
denominado "solicitante de passagem", que efetua a reserva de aco=
rdo
com a data definida pelo agente público que realizará a viagem, denominado
"proposto", a quem cabe cadastrar o pedido de viagem no sistema e
encaminhá-lo ao solicitante de passagem. Cabe ao solicitante de passagem
verificar a cotação de preços das agências ou da companhia aérea credenciad=
a,
comparando-os com os praticados no mercado, indicar a reserva, solicitar e
autorizar a emissão do bilhete de passagem, conforme o Manual do Solicitant=
e de
Passagem (Brasil, 2023).
No mercado privado em geral, as decisões de compras muitas vezes passam, racio= nal ou irracionalmente, por um viés de comparação - ou efeito de enquadramento. Este viés ocorre quando a forma como as informações são apresentadas influe= ncia a decisão do consumidor. Nesse sentido, a análise comparativa de preços é u= ma maneira de os consumidores avaliarem a utilidade relativa dos diferentes produtos e serviços (Kahneman; Tversky, 1981).<= o:p>
Sob
essa ótica - e ao revés, observa-se que, em relação à transparência e à pre=
stação
de contas acerca das aquisições de passagens aéreas para viagens oficiais, o
portal do Governo Federal fornece em seus portais eletrônicos apenas os núm=
eros
absolutos, sem que a sociedade tenha parâmetros para analisar a economicida=
de
ou vantajosidade de tais gastos públicos – afinal, como mencionado, as tari=
fas
das passagens aéreas são flutuantes e, dessa forma, uma pesquisa a posterio=
ri
nas páginas das companhias aéreas reportaria resultados anacrônicos.
É
justamente dentro dessa problemática que o presente artigo pretende respond=
er
ao seguinte questionamento: as compras de passagens aéreas pelo Governo Fed=
eral
para viagens oficiais têm sido viáveis sob o aspecto econômico durante o
período de 2019 a 2023? Para tanto, inicialmente, foram analisados os eleme=
ntos
de transparência disponíveis nos portais eletrônicos do Governo Federal no =
que
tange às viagens oficiais, bem como delineado o cenário geral dos gastos. P=
osteriormente,
o estudo se propõe a criar um modelo de análise quantitativa com a utilizaç=
ão
das técnicas de Valor Presente Líquido (VPL) e Taxa Interna de Retorno (TIR)
que permita a mensuração da viabilidade econômica das compras de passagens
aéreas realizadas pela administração pública e o impacto de possíveis melho=
rias
no processo de compra no resultado fiscal, contando com Simulações de Monte
Carlo (SMC).
Pode-se
dizer, portanto, que a presente pesquisa tem natureza qualitativa e
quantitativa, com fins exploratórios e descritivos. No âmbito prático, os
resultados poderão auxiliar não apenas o cidadão no seu poder (dever) de
fiscalizar os gastos públicos, mas também a própria administração pública na
melhoria das informações prestadas à sociedade e nos processos de gestão de
compras de passagens aéreas, possibilitando a tomada de decisões mais
eficientes e sustentáveis (especificamente, podendo limitar aquisições de f=
orma
instantânea e incentivar a utilização de reuniões virtuais). No âmbito teór=
ico,
o trabalho avança considerando a Nova Gestão Pública e os trabalhos, e.g=
.,
de Grifell-Tatjé e Howell (2022) e Siegert e Ulbricht (2020)=
.
Na
literatura da administração pública, destacam-se três grandes modelos de
administração percebidos ao longo de décadas: o modelo clássico, burocrátic=
o ou
da Administração Pública Tradicional - APT; o modelo g=
erencialista
ou da Nova Gestão Pública – NGP; e o modelo do Novo Serviço Público – NSP (=
Denhardt; Denhardt, 2007)=
. Vale
ressaltar, entretanto, que, por agruparem as práticas administrativas sob
grandes categorias, alguns autores alertam que tais modelos podem ser incap=
azes
de descrever toda singularidade e complexidade da administração pública (
A
dificuldade em oferecer respostas efetivas ao aumento da demanda por serviç=
os
públicos e gerenciar seus custos decorrentes, segundo =
Menegasso
e Salm (2009), foi uma das principais razões pa=
ra as
críticas ao modelo da Administração Pública Tradicional, o que impulsionou,=
nos
anos 1980, diversas iniciativas para mudanças de paradigma da administração
pública. Outros fatores identificados foram as crises fiscais, a alta infla=
ção
e as mudanças tecnológicas e ambientais, as quais contribuíram para a
insustentabilidade do modelo burocrático frente às respostas eficientes que
tais obstáculos exigiam (Bouckaert; Pollitt, 2004).
É
nesse contexto que se abre espaço para o surgimento da Nova Gestão Pública.=
Uma
das características mais marcantes que passa a diferenciar a NGP do modelo
burocrático é o seu foco no controle dos resultados, com inspirações no set=
or
privado, visto que a principal razão da ineficiência da administração públi=
ca
tradicional residiria, segundo os defensores da NGP, em seu foco no control=
e do
processo ou dos recursos (Menegasso; Salm, 2009). Conforme Denhardt e Denhardt (2007) observam, na Nova Gestão Pública, a ê=
nfase
da ação do governo se dá em atender às expectativas do cidadão como um clie=
nte
ou consumidor, motivo pelo qual há uma grande tendência à privatização de
serviços públicos, o que também permite, estrategicamente, a transferência =
da
responsabilidade e das cobranças pelo bom andamento dos serviços públicos p=
ara
a iniciativa privada.
Embora
reconheçam diversos resultados positivos da NGP por todo o mundo, Denhardt e Denhardt (2007=
) também
observam que é justamente por usar a lógica de administrar o Estado como uma
empresa, e consequentemente incorporar certos “valores” empresariais, que o
modelo ameaça minar valores democráticos como justiça, igualdade, represent=
ação
e participação, na medida em que coloca a produtividade acima de tais valor=
es.
Colocando-se o cidadão como prioridade, a ênfase deve ser colocada na criaç=
ão
de instituições públicas marcadas pela integridade e pela capacidade de
resposta. É nessa perspectiva que os autores propõem um novo modelo, que
denominaram de Novo Serviço Público, entendido como um movimento fundamenta=
do
no interesse público, nos ideais de governança democrática e em um engajame=
nto
cívico renovado.
Analisando
a relação entre o Estado, a sociedade e o agente público, Rocha (2011)
demonstra, entretanto, que em cada um desses modelos de administração públi=
ca
há, em certa medida, algum déficit de accountabilit=
y.
Na administração pública tradicional, esse déficit se manifesta pela falta =
de
avaliação objetiva dos resultados, isto é, entre o que foi proposto e o que=
foi
obtido na implementação das políticas públicas. No modelo da Nova Gestão Pú=
blica,
percebe-se um déficit de accountability
social, que recai sobre o excesso de poder discricionário atribuído aos age=
ntes
públicos não eleitos, o que dificulta o controle rigoroso de seus atos, na
medida em que o foco está nos resultados. Por sua vez, no Novo Serviço públ=
ico,
além desse déficit social, nota-se também um déficit de accountability
institucional em relação à responsividade e às manifestações do dever do
servidor frente aos valores democráticos.
Hood
(2010) define accountability como o deve=
r de
um indivíduo ou organização de dar respostas sobre como conduziram suas açõ=
es.
Portanto, a accountability está
umbilicalmente ligada à transparência. Entretanto, é primordial a diferenci=
ação
entre transparência e mera publicidade. Braga (2011) ressalta que a publici=
dade
é uma questão passiva, que se refere à publicação de determinadas informaçõ=
es
que se deseja publicar ou nas quais a publicação é um requisito para a efic=
ácia
de um ato. Por sua vez, a transparência se caracteriza por possuir um aspec=
to
proativo e deve ser representada pela garantia de acesso à informação de fo=
rma
global.
Nesse
sentido, introduziu-se no Brasil, a partir do ano 2000, a ideia de governo
eletrônico, que compreende o aprimoramento tecnológico de processos interno=
s e
a disponibilização de informações em sítios eletrônicos. A partir de 2015, a
ideia evolui para uma perspectiva de governo digital, o qual se apresenta c=
omo
sistema normativo, política pública e fonte de novos arranjos institucionai=
s,
capaz de mudar efetivamente a lógica burocrática que baliza as relações ent=
re
Estado e sociedade (Antoun e Baptista, 2022). Segundo os mesmos autores,
identificou-se um protagonismo do Governo Federal em termos de governo digi=
tal
e transparência, quando comparado aos demais entes da federação, sobretudo =
após
o Brasil aderir, em 2019, à Recomendação sobre Estratégias de Governo Digit=
al,
da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE.
Assim,
com o avanço tecnológico e a imersão das sociedades contemporâneas nos
ambientes digitais, o controle social em relação à administração pública se
torna cada vez mais mediado por instrumentos automatizados de monitorização=
, ou
seja, o cidadão deixa de fiscalizar diretamente e passa a buscar por fontes
indiretas, como os elementos de transparência, os quais também possuem
potencial de impacto na redução de fraudes e corrupção e nos índices de
eficiência na administração pública (Christensen; Hansen; Flyverbom,
2015). Como consequência, a transparência se torna mais que um simples elem=
ento
de controle, mas também um fator associado à confiança da população para co=
m o
governo (Albu; Flyverbom, 2016).
Chan
e Karim (2012, p. 8) definem eficiência nos gastos públicos como “a capacid=
ade
do governo para maximizar suas atividades econômicas, dado um nível de gast=
os,
ou a capacidade do governo para minimizar seus gastos, dado um nível de
atividade econômica”. Mais do que uma economia pura e simples, pesquisas
demonstram que a eficiência na alocação de recursos públicos tem o potencia=
l de
impactar o crescimento econômico, com influência direta sobre o comportamen=
to
do Produto Interno Bruto - PIB (Correia; Neduziak,
2017).
Entretanto,
faz-se um adendo: conforme demonstraram Afonso e Jalles (2013), analisando =
os
países da OCDE, enquanto os gastos com educação e saúde, por exemplo, foram
produtivos para o crescimento econômico, isto é, impulsionaram o cresciment=
o do
PIB, outros gastos, como o salário do funcionalismo público, o pagamento de
juros da dívida e o consumo do governo, promoveram um impacto oposto, obsta=
ndo
o crescimento dos países analisados.
Portanto,
percebe-se que a busca pela maior eficiência econômica nos gastos públicos =
é um
imperativo insuperável na administração pública contemporânea,
independentemente do “modelo” de administração pública prevalente, uma vez =
que
somente com mecanismos adequados de transparência essa eficiência pode ser
verificada e mensurada pela sociedade. Eficiência e transparência são, pois,
características que se constituem na força motriz para o desenvolvimento de
mecanismos que propiciem a modernização dos procedimentos de compras públic=
as,
tais como as aquisições de bilhetes aéreos para viagens oficiais.
No
âmbito nacional, sob o enfoque normativo, as formas de aquisições de passag=
ens
aéreas pelo Governo Federal sofreram diversas alterações no decorrer dos an=
os,
seja em decorrência de imposições legais ou por opção discricionária da pró=
pria
administração pública. O art. 22, inciso VII, do =
Decreto-Lei
nº 2.300/1986 (Brasil, 1986), dispunha que a licitação era dispensável
quando a operação envolvesse concessionária de serviço público e o objeto do
contrato fosse pertinente ao da concessão. Sendo assim, considerando que o =
art.
1º do Decreto nº 72.898/1973 (Brasil, 1973)
concedeu às empresas à época atuantes no Brasil o direito de executar servi=
ços
aéreos, a compra de bilhetes aéreos com tais empresas ocorria sem licitação=
.
Nos
anos seguintes, sucederam-se uma série de disposições normativas que
influenciaram os processos de aquisições de passagens aéreas pela administr=
ação
pública, tais como: a Lei nº 8.666/1993, que passou a exigir procedimento
licitatório e levou a administração pública federal a contratar agências de
viagens para a intermediação da emissão de bilhetes aéreos; o Decreto nº 5.=
992/2006,
que tornou obrigatória a utilização do Sistema de Concessão de Diárias e
Passagens – SCDP pelos órgãos da administração pública federal direta,
autárquica e fundacional; a Portaria nº 505, de 29 de dezembro de 2009, que=
dispôs
sobre uma série de procedimentos para a racionalização de gastos com emissã=
o de
passagens aéreas - e que posteriormente foo rev=
ogada
pela Portaria nº 20, de 11 de fevereiro de 2015; e a Medida Provisória nº 6=
51,
de 9 de julho de 2014, a qual modificou a Lei nº 9.430, de 27 de dezembro de
1996 para possibilitar a compra direta de passagens junto às companhias aér=
eas
por meio do Cartão de Pagamento do Governo Federal – CPGF.
Conforme
informações do Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (Bra=
sil,
2020a), no ano de 2020 passou-se a adotar, em fase piloto, o credenciamento=
de
companhias aéreas como forma de seleção dos fornecedores de bilhetes,
mantendo-se a sistemática de compras diretas pelo Sistema de Concessão de
Diárias e Passagens (SCDP), centralizando-se os pagamentos e possibilitando=
a
emissão de fatura mensal pelas companhias aéreas. Desde então, o SCDP passou
por diversos aprimoramentos e pela expansão gradual de sua utilização para
vários ministérios e órgãos do Governo Federal. Assim, abandonou-se o uso do
CPGF para a aquisição de passagens aéreas.
Nesse
sentido, o Ministério da Economia publicou o Edital de Credenciamento nº
1/2020, que ensejou o credenciamento, por dispensa de licitação, da Azul Li=
nhas
Aéreas Brasileiras S/A, da TAM Linhas Aéreas S.A. e da GOL Linhas Aéreas S.=
A.
Nos contratos celebrados com as companhias aéreas, ficou definido, entre ou=
tros
termos, que: (1) O valor final da tarifa considerará o menor preço praticado
para a classe tarifária pela companhia aérea no seu site oficial; (2) serão=
consultados
os voos, preços, horários e eventuais conexões ou escalas praticadas por ca=
da
empresa contratada, para a escolha da melhor tarifa; (3) os órgãos
beneficiários observarão, preferencialmente, como procedimento para a escol=
ha
da melhor tarifa, o horário, período de participação do servidor no evento,=
o
tempo de traslado e a otimização do trabalho, visando garantir condição
laborativa produtiva, utilizando especialmente os seguintes parâmetros: a) a
escolha do voo deve recair prioritariamente em percursos de menor duração,
evitando-se, sempre que possível, trechos com escalas e conexões; b) embarq=
ue e
desembarque compreendidos no período entre 7 (sete) e 21 (vinte e uma) hora=
s,
salvo a inexistência de voos que atendam a estes horários; c) horário do
desembarque que anteceda em no mínimo 3 (três) horas o início previsto dos
trabalhos, evento ou missão; (4) a escolha da melhor tarifa deve privilegia=
r o
menor preço, prevalecendo, sempre que possível, a tarifa em classe econômica
(BRASIL, 2020b).
Observa-se
que, após as diversas alterações normativas e aprimoramentos, os modelos de
compras postos à disposição da administração pública a partir de 2020 e ao
menos até 2024 podem ser resumidos em: (1) aquisição diretamente junto às c=
ompanhias
aéreas credenciadas; (2) aquisição por meio da intermediação de agências de
viagens.
A
presente pesquisa pode ser caracterizada, quanto aos seus fins, como
exploratória, eis que realiza uma análise de dados e informações pouco
sistematizadas. Também se trata de pesquisa documental, compreendida como
aquela realizada em documentos mantidos por órgãos públicos e privados de
qualquer natureza (Vergara, 2016). A pesquisa considerou os dados apenas do
Governo Federal, especificamente da Administração Direta.
Os
dados da pesquisa foram extraídos dos portais eletrônicos governamentais no=
mês
de junho de 2024, de forma nominal, referentes a aquisições de passagens aé=
reas
pelo Governo Federal no período de 2019 a 2023. Ademais, na análise da
viabilidade econômica, foram utilizados dados do Painel de Viagens (Brasil,
2024a) do Governo Federal. Em outras palavras, o Painel de Viagens destaca
todas as informações da parte econômica da análise.
Foram
coletados dados relativos à quantidade de bilhetes aéreos emitidos, à antec=
edência
média de emissão, ao preço médio dos bilhetes de acordo com faixas de
antecedência pré-definidas e aos preços médios mensais dos bilhetes aéreos =
para
cada modalidade de compra (direta ou agenciamento), todos os dados referent=
es
às viagens realizadas durante todo o ano de 2023. O enfoque específico apen=
as
em 2023 tem por fundamento eliminar os efeitos da COVID-19 e considerar a
sazonalidade na análise, presente no ano-calendário.
Foi
realizado um recorte na amostra, consistente nos 6 (seis) trechos mais
frequentes no período analisado, que correspondem aos voos de ida e volta de
Brasília para Rio de Janeiro/RJ, São Paulo/SP e Porto Alegre/RS. Também fiz=
eram
parte da análise os trechos Rio de Janeiro/RJ – São Paulo/SP e São Paulo/SP=
–
Rio de Janeiro/RJ, visto que são os trechos mais frequentes quando excluída
Brasília como origem ou destino. A escolha destes dois últimos trechos se d=
á em
função de se ter uma maior variabilidade do perfil de viajantes, visto que =
as
viagens com origem ou destino em Brasília poderiam ter um recorte muito
específico de viajantes com perfis de níveis estratégicos ou gerenciais na
administração pública. No total, portanto, fizeram parte da análise 8 (oito)
trechos, que juntos correspondem a aproximadamente 41,81% de todos os bilhe=
tes
emitidos no ano de 2023 para viagens nacionais pelo Governo Federal.
No
Painel de Viagens, foram utilizadas, de acordo com cada trecho analisado, a=
aba
“Análise da Compra Direta”, com os filtros “Ano Viagem (2023)”, “Nome Cidade
Origem”, “Nome Cidade Destino” e “Mês Viagem”, e a aba “Análise Agenciament=
o”,
com os filtros “Ano Viagem (2023), “Tipo Viagem (Nacional)”, “Modelo de Com=
pra
(agenciamento)”, “Nome Cidade Origem”, “Nome Cidade Destino” e “Mês Viagem”=
.
Os
dados coletados foram processados com a utilização do Microsoft Excel®, ver=
são
2404, 64 bits. Foram construídos modelos de cálculo que possibilitaram uma
análise comparativa entre os valores médios mensais dos bilhetes, de acordo=
com
cada modelo de compra utilizado (compra direta ou agenciamento) em cada mês=
do
ano e para cada trecho analisado. Em seguida, foram utilizados os mesmos
modelos para o cálculo dos preços médios anuais em cada trecho de acordo co=
m a
antecedência média de compra (inferior a 15 dias; entre 15 e 29 dias; igual=
ou
superior a 30 dias). Dessa forma, obteve-se o que fora denominado como “mel=
hor
cenário”, consistente na escolha do modelo e da antecedência de compra que
apresentaram os menores preços médios para cada trecho.
Foram
utilizadas as técnicas quantitativas VPL e TIR abordadas por Ross et al.
(2015). Foi considerada na análise a Taxa Mínima de Atratividade (TMA) de
12,20% a.a., conforme o título do Tesouro Direto prefixado com vencimento e=
m 7
anos (especificamente, Tesouro Prefixado 2031 como taxa livre de risco e
ausência de prêmio pelo risco). O Tesouro Direto foi utilizado como TMA na
pesquisa por considerar a dívida pública brasileira como de baixo risco e a
segurança do Fundo Garantidor.
Por
seu turno, foram realizadas 10.000 SMC com enfoque na totalidade das passag=
ens
aéreas com origem e destino no território nacional no período de análise da
pesquisa. A SMC foi realizada considerando a média e desvio padrão dos dados
coletados no Painel de Viagens. Os resultados da análise da viabilidade
econômica permitem mensurar quanto as escolhas da administração pública nos
processos de compras impactam o resultado econômico brasileiro (primário e
nominal).
Os
dados disponibilizados no Portal da Transparência (2024b) do Governo Federal
forneceram 65 elementos de informação em relação a cada viagem, aqui
denominados “elementos de transparência”, tais como data da viagem, origem,
destino, motivo, valor e data de emissão do bilhete, os quais se apresentam
divididos em colunas quando processados no Microsoft® Excel®. Alguns elemen=
tos
se repetem entre um e outro arquivo.
Os
elementos de transparência se demonstram suficientes para diversos tipos de
análises. Porém, apesar das exigências de cotação e comparação com os preços
praticados no mercado no momento da reserva do bilhete, observou-se que o G=
overno
Federal não disponibiliza ativamente tais informações ao público no Portal =
da Transparência,
o que impossibilita ou dificulta o adequado controle social dos gastos.
Traçando-se um paralelo com a sistemática do pregão eletrônico, modalidade =
de
licitação obrigatória para aquisição de bens e serviços comuns, é como se a
administração pública fizesse a contratação da empresa vencedora do pregão e
mantivesse em sigilo as propostas dos demais licitantes, o que se mostra
inadmissível, nos termos do art. 17, §§ 2º e 5º, da Lei
nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Brasil, 2021), visto que a apresenta=
ção
das propostas deve ser realizada em sessão pública.
Além
dos dados em formato .CSV, o Governo Federal também disponibiliza ao públic=
o um
painel interativo, denominado Painel de Viagens (2024), que possibilita a
utilização de diversos filtros e fornece uma gama de informações acerca das
viagens realizadas por todos os modais e modelos de compra. Em que pese a
ausência dos dados acerca das cotações, a análise dos elementos de
transparência parece corroborar com os estudos de Antoun e Baptista (2022)
acerca do protagonismo do Governo Federal em relação ao governo digital e à
transparência.
Apesar
das inovações quanto aos modelos de contratação e dos esforços para a
implementação da compra direta por meio do credenciamento das companhias
aéreas, os dados revelaram que o Governo Federal ainda mantém diversos
contratos com agências de viagens e que, entre 2020 (ano de implementação d=
as
compras diretas por meio de credenciamento) e 2023, foram emitidos apenas
36.559 bilhetes por meio de compra direta com as companhias aéreas
credenciadas, enquanto, no mesmo período, foram emitidos 951.996 bilhetes p=
or
meio de agenciamento.
A
Tabela 1 demonstra a quantidade total de bilhetes aéreos emitidos para viag=
ens
oficiais do Governo Federal no período de 2019 a 2023, incluindo ambos os
modelos de compra, bem como os gastos totais e médios por ano.
Tabela 1 - Gastos do Governo Federal por ano (viagens nacionais)
|
Ano |
Quantidade de bilhetes aéreos emitidos |
Gastos com passagens aéreas |
Média de gasto por passagem (valor nominal) |
|
|
2023 |
383.357 |
R$ 653.952.184,08 |
R$ 1.705,86 |
|
|
2022 |
276.372 |
R$ 428.119.244,03 |
R$ 1.549,07 |
|
|
2021 |
157.109 |
R$ 172.260.470,03 |
R$ 1.096,44 |
|
|
2020 |
124.066 |
R$ 112.019.192,29 |
R$ 902,90 |
|
|
2019 |
405.625 |
R$ 429.478.000,17 |
R$ 1.058,81 |
|
|
Total |
1.346.529 |
R$ 1.795.829.090,60 |
R$ 1.333,67 |
|
Fonte: Portal da Transparência (202=
4b).
Nota-se
que o ano de 2020 registrou o menor número de bilhetes aéreos emitidos e o
menor preço médio dos bilhetes, o que pode ser explicado pela pandemia caus=
ada
pelo vírus SARS-CoV-2, causador da COVID-19, corroborando os resultados do
estudo de Morlotti e Redon=
di
(2023), os quais constataram igualmente uma diminuição do número de voos e =
dos
preços médios dos bilhetes nos voos europeus partindo e chegando à Itália
durante a pandemia. Após o ano de 2020, os números de bilhetes emitidos
voltaram a crescer, atingido, em 2023, patamares semelhantes aos registrados
antes da pandemia. Os gastos, entretanto, cresceram exponencialmente. O pre=
ço
médio das passagens emitidas no ano de 2023 foi aproximadamente 61,11% maior
que no ano de 2019, o que pode ser explicado por fatores exógenos à
administração pública, tais como a inflação e a variação de preços praticad=
os
pelas companhias aéreas em razão de práticas internas ou do aumento de cust=
os
inerentes à atividade, bem como por fatores endógenos, como as alterações n=
os
processos e nos modelos de compra (direta x agenciamento), níveis de
planejamento de compras, (in)experiência dos agentes responsáveis pelos
processos de compra ou até mesmo pela mudança de itinerários mais frequente=
s.
A
amostra selecionada para análise da viabilidade econômica correspondeu a
aproximadamente 41,81% de todas as passagens aéreas emitidas para viagens
nacionais no ano de 2023, conforme a Tabela abaixo:
Tabela 2 - Bilhetes Aéreos por Trecho
|
Trecho |
quantidade compra direta |
quantidade agenciamento |
Representação do Total de bilhetes no ano em voos nacionais (%) |
|
Brasília > Rio |
3.832 |
32.639 |
9,51% |
|
Rio > Brasília |
3.806 |
32.274 |
9,41% |
|
Brasília > São Paulo |
6.067 |
21.790 |
7,27% |
|
São Paulo > Brasília |
5.901 |
21.639 |
7,18% |
|
Brasília > Porto Alegre |
1.516 |
9.040 |
2,75% |
|
Porto Alegre > Brasília |
1.437 |
8.973 |
2,72% |
|
Rio > São Paulo |
330 |
5.454 |
1,51% |
|
São Paulo > Rio |
363 |
5222 |
1,46% |
|
|
TOTAL: 41,81% |
A
Tabela 3 revela os gastos totais por trecho considerando ambos os modelos de
compras, bem como o quanto esses gastos representam em relação ao gasto tot=
al
com voos nacionais.
Tabela 3 - Gastos com Passagens Aéreas por Trecho
|
Trecho |
total de bilhetes |
Gastos nos trechos |
Representação do Total gasto no ano em voos nacionais (%) |
|
Brasília > Rio |
36.471 |
R$ 58.866.290,48 |
9,00% |
|
Rio > Brasília |
36.080 |
R$ 58.925.690,42 |
9,01% |
|
Brasília > São Paulo |
27.857 |
R$ 41.864.592,13 |
6,40% |
|
São Paulo > Brasília |
27.540 |
R$ 41.072.166,88 |
6,28% |
|
Brasília > Porto Alegre |
10.556 |
R$ 18.793.827,58 |
2,87% |
|
Porto Alegre > Brasília |
10.410 |
R$ 18.381.001,99 |
2,81% |
|
Rio > São Paulo |
5.784 |
R$ 8.498.871,15 |
1,30% |
|
São Paulo > Rio |
5585 |
R$ 8.421.174,07 |
1,29% |
|
TOTAL |
160.283 |
R$ 254.823.614,70 |
38,97% |
Observa-se
que os trechos analisados, embora correspondam a 41,81% de todos os bilhetes
aéreos emitidos para viagens nacionais, representam 38,97% do gasto total. O
que significa que as compras efetuadas para viagens nesses trechos são mais
eficientes, do ponto de vista econômico, do que as compras para os trechos =
que
não compuseram a amostra.
A
Tabela a seguir demonstra que a compra direta foi mais vantajosa em apenas 8
das 16 circunstâncias analisadas (8 trechos x 2 faixas de antecedência médi=
a =3D
16 circunstâncias), sendo que, especificamente, o período de 15 até 29 dias=
não
foi apresentado por não comportar o menor (ou maior) preço. A partir desses
dados, também se constata que a escolha do modelo de compra causa um menor
impacto no preço médio final dos bilhetes quando comparado com o prazo de
antecedência de compra. Revela-se uma enorme discrepância entre os valores
pagos de acordo com as antecedências de compra definidas na análise, o que
ficará mais evidente na análise do potencial impacto econômico mais adiante=
.
Tabela 4 - Preço médio dos bilhetes no ano 2023 de acordo com a
antecedência e o modelo de compra
|
Trecho |
Inferior a 15 dias |
30 ou mais dias |
||
|
Compra direta |
Agenciamento |
Compra Direta |
Agenciamento |
|
|
Brasília > Rio de Janeiro |
R$ 2.023,86 |
R$ 2.003,06 |
R$ 836,67 |
R$ 733,26 |
|
Rio de Janeiro > Brasília |
R$ 2.030,68 |
R$ 2.033,84 |
R$ 831,83 |
R$ 734,12 |
|
Brasília > São Paulo |
R$ 1.852,35 |
R$ 1.908,53 |
R$ 488,95 |
R$ 486,98 |
|
São Paulo > Brasília |
R$ 1.837,82 |
R$ 1.909,87 |
R$ 489,93 |
R$ 491,82 |
|
Brasília > Porto Alegre |
R$ 2.299,42 |
R$ 2.168,43 |
R$ 1.157,90 |
R$ 1.066,95 |
|
Porto Alegre > Brasília |
R$ 2.315,72 |
R$ 2.158,28 |
R$ 1.157,90 |
R$ 1.066,20 |
|
Rio de Janeiro > São Paulo |
R$ 2.212,23 |
R$ 1.987,38 |
R$ 582,95 |
R$ 530,64 |
|
São Paulo > Rio de Janeiro |
R$ 2.195,49 |
R$ 2.048,48 |
R$ 582,95 |
R$ 530,11 |
A
Figura 1 retrata as médias de antecedência de compras em relação à data da
viagem no ano de 2023 para cada um dos trechos analisados e de acordo com o
modelo de compra utilizado:
Figura 1 – Antecedência média de compras (em dias)
Conforme
se nota, os bilhetes adquiridos por meio de agência de viagens apresentaram
antecedência de compra superior à compra direta em todos os trechos analisa=
dos,
o que não pode ser explicado do ponto de vista operacional, visto que, tant=
o no
agenciamento quanto na compra direta, o processo de compra passa por um flu=
xo
semelhante no SCDP até a reserva dos bilhetes. Além disso, os normativos do
Governo Federal determinam que as reservas de bilhetes realizadas com prazo
inferior a 15 dias da data de viagem são classificadas como “Viagens Urgent=
es”
e devem ser individualmente justificadas, conforme o Manual do Solicitante =
de
Passagem (Brasil, 2023). Em ambos os modelos, a antecedência de compra se
demonstrou muito inferior ao prazo mínimo de 15 dias recomendado.
Por
fim, a Tabela 5 apresenta os resultados da aplicação do modelo de análise, =
com
aplicação das técnicas quantitativas VPL e TIR, demonstrando o potencial
impacto da antecedência das aquisições de bilhetes e do modelo de compra nos
resultados econômicos:
Tabela 5 – VPL da aplicação do modelo de cálculo
|
=
Trecho |
=
VPL de acordo com os gastos registrado em 2023 |
=
VPL potencial de acordo com o melhor Cenário (antecedência igual ou
superior a 30 dias) |
|
=
Brasília > Rio de Janeiro |
=
-R$ 54.397.302,00 |
=
-R$ 24.712.481,48 |
|
=
Rio de Janeiro > Brasília |
-R$ 54.446.164,=
27 |
-R$ 24.473.506,=
26 |
|
=
Brasília > São Paulo |
=
-R$ 38.618.929,32 |
=
-R$ 12.514.077,33 |
|
=
São Paulo > Brasília |
-R$ 37.871.021,=
67 |
-R$ 12.441.059,=
73 |
|
=
Brasília > Porto Alegre |
=
-R$ 17.321.896,20 |
=
-R$ 10.380.628,36 |
|
=
Porto Alegre > Brasília |
-R$ 16.941.294,=
76 |
-R$ 10.229.792,=
49 |
|
=
Rio de Janeiro > São Paulo |
=
-R$ 7.846.852,44 |
=
-R$ 2.833.756,37 |
|
=
São Paulo > Rio de Janeiro |
-R$ 7.774.548,1=
9 |
-R$ 2.733.327,6=
2 |
O
VPL potencial de acordo com o melhor cenário foi obtido por meio de análise
comparativa entre os modelos de compra utilizados (compra direta e
agenciamento) nas aquisições com prazo de antecedência de pelo menos 30 dias
(que apresentaram a menor média de preços para todos os trechos analisados –
vide Tabela 4). Com exceção de São Paulo > Brasília, todos os outros tre=
chos
analisados apresentaram VPL menor quando utilizado o agenciamento como mode=
lo
de compra. Isso porque, nesses trechos, as compras de bilhetes por meio de
agências de viagens apresentaram um menor valor médio quando comparados às
compras diretas. Em síntese, o melhor cenário no trecho São Paulo > Bras=
ília
foi a opção pela compra direta e com antecedência de 30 ou mais dias. Nos
demais trechos, o melhor cenário foi o da compra por meio de agências de
viagens e com antecedência de 30 dias ou mais.
Os
resultados demonstram, portanto, que a efetivação da reserva de bilhetes aé=
reos
com prazo igual ou superior a 30 dias, somada à escolha do modelo de compra
mais vantajoso para cada viagem, teria potencial de economia superior a R$ =
153
milhões no resultado nominal em 2023, considerando unicamente os trechos
analisados, o que corresponde a uma economia de 39,77% do total gasto no
período com aquisições de bilhetes aéreos para viagens nacionais.
Tabela 6 - Resultados da aplicação do modelo de cálculo e Simulação =
de
Monte Carlo
|
=
Trecho |
=
Economia Potencial no Resultado Primário |
=
Economia Potencial no Resultado Financeiro |
=
Economia Potencial no Resultado Nominal |
|
|
=
Brasília > RJ |
=
R$ 29.684.820,52 |
=
R$ 4.081.662,82 |
=
R$ 33.766.483,34 |
|
|
=
RJ > Brasília |
R$ 29.972.658,0=
1 |
R$ 4.121.240,48=
|
R$ 34.093.898,4=
8 |
|
|
=
Brasília > São Paulo |
=
R$ 26.104.851,99 |
=
R$ 3.589.417,15 |
=
R$ 29.694.269,14 |
|
|
=
São Paulo > Brasília |
R$ 25.429.961,9=
5 |
R$ 3.496.619,77=
|
R$ 28.926.581,7=
1 |
|
|
=
Brasília > Porto Alegre |
=
R$ 6.941.267,84 |
=
R$ 954.424,33 |
=
R$ 7.895.692,17 |
|
|
=
Porto Alegre > Brasília |
R$ 6.711.502,26=
|
R$ 922.831,56 |
R$ 7.634.333,82=
|
|
|
=
RJ > SP |
=
R$ 5.013.096,07 |
=
R$ 689.300,71 |
=
R$ 5.702.396,78 |
|
|
=
SP > RJ |
R$ 5.041.220,57=
|
R$ 693.167,83 |
R$ 5.734.388,40=
|
|
|
=
|
=
Total |
=
|
=
R$153.448.043,85 |
|
|
=
10.000 Simulações de Monte Carlo sobre o VPL (Dados Nacionais) |
||||
|
=
Média |
=
R$389.366.169,07 |
|||
|
=
Desvio Padrão |
R$44.687.736,16=
|
|||
|
=
Curtose |
=
-0,05 |
|||
Por
sua vez, considerando a totalidade dos gastos do Governo Federal com bilhet=
es
aéreos nacionais para o ano de 2023, i.e., R$ 653.952.184,08, e a realização de 10.000 SMC, é possível estimar a
economia potencial na aquisição dos bilhetes aéreos nacionais para com o
resultado nominal do país.
A economia estimada, considerando o resultado nominal do país, duran=
te o
ano-calendário 2023, seria de R$389.366.169,07.
Por sua vez, a curtose apresentou distribuição =
mesocúrtica,
reportando distribuição normal, especificamente por valor próximo de zero. =
De forma prática, seria importante para os gestores (nacionais,
estaduais e municipais) dos recursos públicos buscar ferramentas ou legisla=
ções
com impedimento de compra instantânea de passagens aéreas, adotando reuniões
virtuais com boa qualidade (e.g. Big techs)<=
/i>.
A compra programada poderia ser utilizada em outros âmbitos da gestão
pública (e.g. energia elétrica e combustível), considerando sempre o
impacto no resultado nominal do Brasil. Em tempo, a utilização de reuniões
virtuais evitaria o custo de passagens aéreas, diárias e seguros.
O
presente estudo objetivou analisar a viabilidade econômica dos gastos do
Governo Federal com viagens aéreas oficiais. Os resultados apontam para uma
deficiência no processo de compras de bilhetes aéreos, sobretudo em razão da
baixa antecedência média de compra registrada no período analisado para tod=
os
os trechos da amostra. No âmbito teórico, em consonância com os estudos
anteriores voltados às compras efetuadas por particulares (Grifell-Tatjé;
Howell, 2022; Lima; Mello; Meza, 2011; Siegert;=
Ulbricht, 2020), demonstrou-se que o fator da anteced=
ência
de compra é determinante também para o Governo Federal. A escolha do modelo=
de
compra (compra direta ou agenciamento) também apresentou potencial impacto =
nos
gastos, embora em percentual inferior ao impacto da antecedência de compra.=
Observou-se
que o portal eletrônico do Governo Federal apresenta considerável quantidad=
e de
elementos de transparência ao público no que tange às compras de bilhetes
aéreos, o que parece corroborar estudos anteriores que demonstraram o
protagonismo do Governo Federal em termos de governo digital e transparência
(Antoun; Baptista, 2022). Somente com ampla transparência é possível realiz=
ar
estudos de viabilidade conforme a metodologia da presente pesquisa.
A
análise comparativa dos preços médios de acordo com a antecedência de compra
demonstrou que a antecedência é fator primordial na economia de gastos com a
aquisição de passagens aéreas. A escolha do agenciamento como modelo de com=
pra
demonstrou-se mais vantajosa na maioria dos trechos e condições analisados
quando comparado à compra direta, mas não em todos. Sendo assim, conclui-se=
que
não há que se falar em melhor modelo genericamente, mas sim em melhor modelo
para cada compra, que será aquele que oferece o menor preço para cada viage=
m.
Ambos os modelos podem conviver simultaneamente. No âmbito prático, o ideal,
portanto, é que o agente público responsável efetue cotações com a utilizaç=
ão
de ambos os modelos para se chegar à opção mais vantajosa em cada viagem.
Desta forma, com a escolha do melhor modelo para cada compra e com a maior antecedência em relação à data da viagem, tem-se o melhor dos cenários para= a administração, o que demonstrou um potencial de economia superior a R$ 153 milhões no resultado nominal do ano de 2023 somente para os trechos analisa= dos, o que corresponde a 39,77% de redução de gastos. Na totalidade dos dados nacionais, a economia seria de R$ 389 milhões por ano, considerada a SMC. <= o:p>
Evidentemente,
as necessidades da administração pública podem fazer com que algumas viagens
sejam realizadas com pouca ou nenhuma antecedência, de forma plenamente
justificável. Entretanto, os números alertam para a importância de um adequ=
ado
planejamento, que recai sobre todos os agentes públicos que compõem o fluxo=
do
processo de compras, bem como sobre os agentes públicos em níveis gerenciai=
s e
estratégicos, os quais usualmente possuem a responsabilidade pelo planejame=
nto
das demandas que ensejarão a realização de viagens oficiais e devem, portan=
to,
antecipar ao máximo a definição das agendas oficiais – ou até mesmo repensa=
r a
necessidade das viagens, frente às diversas possibilidades de resolução de
demandas pelos meios digitais.
A
pesquisa apresenta limitações no que tange ao recorte na análise da viabili=
dade
econômica, eis que foram analisados somente os dados do ano de 2023. Sugere=
-se,
para pesquisas futuras, a aplicação da metodologia proposta para a análise =
de
períodos mais amplos, bem como para a análise de compras de bilhetes aéreos
internacionais e de outros entes federados. Novos estudos também podem foca=
r na
elaboração de instrumentos que permitam uma melhor mensuração qualitativa d=
as
informações nos portais da transparência, por meio de análises comparativas=
dos
portais de diversos entes ou poderes da República Federativa do Brasil.
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ISSN 2237-4558
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XX-XX • abr./jun. 2019 |
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