Inovações organizacionais: planejamento
estratégico e os institutos públicos de pesquisa no Brasil

Organizational innovation: strategic planning
and the public research institutes in Brazil

Tulio Chiarini

https://orcid.org/0000-0002-3758-8413

Doutor em
Teoria Econômica. Instituto Nacional de Tecnologia (INT) – Brasil. [email-masked]

RESUMO

A análise proposta nesse estudo se
apoia nos princípios do método dedutivo ao partir da premissa de que o contexto
organizacional de qualquer empresa é elemento primordial para o seu sucesso
inovativo. Assim, novas práticas de negócios, isto é, novas rotinas gerenciais
e novas estruturas de gestão, são igualmente importantes para os institutos de
pesquisa. Para examinar as premissas propostas, faz-se uma análise descritiva a
partir da apreciação dos regimentos internos das unidades de pesquisa
vinculadas ao MCTI e por meio de uma análise de seu conteúdo, através da codificação
e categorização, identificou-se que o Instituto Nacional de Tecnologia (INT) é
a unidade de pesquisa que possui as atribuições de uma unidade de planejamento
estratégico mais claramente definidas e centralizadas. Assim, por meio do exame
de registro arquivais busca-se responder quais os avanços organizacionais em
relação à gestão pela estratégia podem ser identificados nos seus regimentos
internos ao longo do tempo. A análise demonstra a capacidade institucional do
INT em gerar inovações organizacionais, porém não de forma linear, mas com um
movimento de “vaivém” marcado por um processo de “aprendizado” e “desaprendizado” constante.

Palavras-chave: Inovação organizacional. Instituto público de pesquisa. Instituto Nacional de Tecnologia.

ABSTRACT

The analysis proposed in this study is based on the
principles of a deductive method based on the premise that the organizational
context of any company is a key element for its innovative success. Thus, new
business practices, that is, new management routines and new management
structures, are equally important for research institutes. To examine the
proposed premises, a descriptive analysis is carried out based on the
assessment of the Internal Regulations of the research institutes linked to the
Ministry of Science, Technology and Innovation (MCTI)
and through an analysis of its content, through codification and
categorization, we identified that the Instituto Nacional de Tecnologia (INT) is the only research institute that
has the responsibilities of a strategic planning unit more clearly defined and
centralized. Thus, through the examination of archival records, we seek to
answer which organizational advancements in relation to strategic management
can be identified in their internal Regulations over time. The analysis
demonstrates the institutional capacity of INT to generate organizational
innovations, but not in a linear way, rather in a “back and forth” movement
marked by constant “learning” and “unlearning” processes.

Keywords: Organizational innovation. Public research
institute. Instituto Nacional de Tecnologia.

Recebido
em 14/10/2020.  Aprovado em 08/11/2020.
Avaliado pelo sistema double blind peer review. Publicado conforme normas da ABNT.

https://doi.org/10.22279/navus.2021.v11.p01-20.1445

1
INTRODUÇÃO

O
Sistema Nacional de Inovação (SNI) brasileiro, ainda em processo de catching up,
apresenta um conjunto de organizações-chave de produção científica e
tecnológica, como universidades e institutos de pesquisa, que foram concebidos
ao longo de décadas.  Para alavancar suas
atividades e potencializar as oportunidades inovativas empresariais, foram
arquitetadas organizações que visam financiá-las – BNDES, Finep, Embrapii, CNPq, Capes e FAPs – e
aquelas que buscam auxiliar a sua coordenação – MCTI e o Conselho Nacional de
C&T (CCT) – e a nortear sua atuação rumo às tecnologias disruptivas – CGEE.

Pari passu à criação
dessas organizações, outras instituições foram idealizadas, como uma
parafernália de leis, medidas provisórias, decretos, portarias, planos de ação
e estratégias, para regular, orientar e estimular ações cujo fim, em última
instância, é ampliar a geração de produtos e processos novos ou
substancialmente aprimorados, isto é, estimular que as empresas inovem.

A despeito dos avanços
institucionais do SNI brasileiro e do aumento dos gastos em atividades de
P&D, que passaram de 1% do PIB em 2000 para 1,26% em 2017, indicadores
mostram que não foram suficientes para estimular o incremento dos resultados
inovativos. De fato, dados da PINTEC/IBGE evidenciam que a taxa de inovação das
empresas industriais brasileiras se modificou pouco no período 2000–2017,
passando de 32% a 34%, sem alterar significativamente, no entanto, a taxa das
empresas brasileiras que desenvolvem produtos inovadores em âmbito
internacional, a qual gira em torno a 1%.

Para explicar o desempenho
inovativo pífio das empresas localizadas no Brasil, tem-se olhado para questões
estruturais que mostram as particularidades do sistema produtivo brasileiro –
com presença marcante de filiais de empresas multinacionais que promovem mais
adaptações de produtos e processos produtivos à realidade local, do que
inovações (CASSIOLATO et al., 2014) e não apoiam soluções institucionais para
fortalecer o SNI, contribuindo para uma dinâmica da “armadilha de baixa
inovação” (CHIARINI et al., 2020). Ademais, outros elementos de cunho macroeconômico
têm sido analisados – mostrando como os preços-chave da economia desestimulam
investimentos produtivos na economia real (CARVALHO,
2018; GALA; RONCAGLIA, 2020; SUZIGAN; GARCIA; FEITOSA, 2020).

Estudos
focados em questões microeconômicas também ajudam a explicar a baixa taxa de
inovação. Por exemplo, analisando as problemáticas das relações entre empresas
e universidades (GARCIA; RAPINI; CÁRIO, 2018;
SUZIGAN; ALBUQUERQUE; CARIO, 2011).
É possível perceber, ainda do ponto de vista micro, que a estrutura
organizacional e a governança para a inovação são temas recorrentemente
estudados, afinal como bem salientam Tidd,
Bessant e Pavitt (2005), a inovação não surge no vácuo e um elemento
primordial para o seu sucesso é o contexto organizacional no qual elas são
criadas e implementadas. Ademais, a capacidade da organização de aprender
também importa (CORIAT; DOSI, 2002; KHAN, 2019).
É possível identificar, por esta razão, um filão de estudos de caso que focam
em questões organizacionais de empresas (NAGANO;
STEFANOVITZ; VICK, 2014) sobretudo relacionados à cultura de inovação (OLIVEIRA et al.,
2020).

Há,
no entanto, uma escassez de trabalhos recentes que analisam os avanços
organizacionais dos institutos públicos de pesquisa no Brasil, capazes de
evidenciar como eles podem contribuir mais ativamente para a inovação das
empresas. Em que pesem os estudos que tratam das “inovações no setor público” (CAVALCANTE et
al., 2017; FELIX; FELIX; TIMÓTEO, 2011) e em que pese que a grande
maioria da produção científica e tecnológica no Brasil esteja a cargo das
universidades (CHIARINI; VIEIRA, 2012), a
dinâmica organizacional dos institutos de pesquisa é particular e eles possuem
funções próprias no SNI, pelo menos em tese (ARNOLD
et al., 1998; BIN, 2008; RUSH et al., 1995).

Diante
do exposto, o objetivo desse trabalho é contribuir para o preenchimento da
lacuna apresentada, analisando o processo de inovação organizacional no que
tange especificamente à institucionalização de uma unidade gerencial na
estrutura organizacional que trata exclusivamente do planejamento estratégico
nas unidades de pesquisa do MCTI. De antemão, é preciso fazer a ressalva de que
não existe um modelo único e “correto” de estrutura de planejamento estratégico
e de prática de gestão dos institutos públicos de pesquisa. Assim como lembram Arnold et al.
(1998), embora não haja modelo exato para determinado instituto, suas
práticas de gestão, em dado momento histórico, dependem das necessidades de
seus clientes, da sua própria competência real e percebida, do estado de
desenvolvimento do SNI e da singularidade da sua contribuição para o
funcionamento deste sistema.

Para
cumprir o objetivo proposto, o artigo está organizado em três seções além dessa
introdução e das considerações finais. Na seção 2 são apresentados o conceito e
métrica da inovação organizacional, partindo primeiramente do caso empresarial
e em seguida a partir do ponto de vista dos institutos de pesquisa, quando são
apresentados alguns estudos que tratam do tema, sem buscar cobrir toda
literatura disponível. Ainda a partir da seção 2 é possível afirmar que os
institutos de pesquisa são cada vez mais utilizados como fonte de inovação
pelas empresas, mostrando que são atores importantes no SNI. A partir de então,
desenvolvem-se as perguntas de pesquisa que encadeiam o restante do artigo, o
que é feito na seção 3, onde são apresentados também os procedimentos
metodológicos empregados.

Na
seção 4, de caráter panorâmico, identifica-se a discrepância da institucionalização
de unidades formais na estrutura administrativa das unidades de pesquisa do
MCTI que tratam exclusivamente do planejamento estratégico institucional. O
Instituto Nacional de Tecnologia (INT) é a única, das 16 unidades de pesquisa,
que possui em sua estrutura organizacional um departamento cujas atribuições
estão claramente definidas e relativamente mais congruentes com as atividades
ideais de uma unidade organizacional responsável por gerir sua estratégia. Por
essa razão, na seção 5, apresentam-se quais avanços organizacionais em relação
ao planejamento estratégico podem ser identificados nos regimentos internos do
INT ao longo do tempo. Assim busca-se descrever que sua internalização ocorreu
de forma gradual e em “movimento de vaivém”, o que reforça a ideia de que as
instituições, inclusive as de pesquisa, aprendem, conforme apontado por Bin (2008), mas também são capazes de
“desaprender”. A análise do INT é feita a partir do exame de registros
arquivais, isto é, documentos institucionais disponíveis publicamente, como os
Regimentos Internos (todos publicados no Diário Oficial da União), os Planos
Diretores, os Termos de Compromisso de Gestão, assinados junto ao MCTI.

Finalmente,
na última seção são retomados alguns pontos apresentados no decorrer do artigo
e são propostas algumas ações para que o planejamento estratégico ganhe
centralidade nos institutos públicos de pesquisa como instrumento capaz de
alavancar a sua gestão para que possam organizar e executar suas funções
públicas, especialmente gerando conhecimento estratégico e oportunidades de
desenvolvimento.

2
INOVAÇÃO ORGANIZACIONAL: CONCEITO E MÉTRICA

As
métricas comumente utilizadas para mensurar a inovação sempre focaram nos
esforços empreendidos nas atividades inovativas – gastos em P&D, por
exemplo – e nos seus resultados diretos e tangíveis – produtos e processos
novos ou significativamente aprimorados, por exemplo. As inovações
organizacionais, não obstante sua capacidade de melhorar a produtividade e a
competitividade das empresas, passaram a ser mensuradas mais recentemente. De acordo com o Manual de Oslo (OECD/EUROSTAT, 2018), as inovações
organizacionais se referem às novas práticas de negócios e, a partir desse
conceito, o IBGE passou a avalia-las na sua pesquisa
de inovação. Conforme consta no questionário enviado às empresas,

Inovação
organizacional compreende a implementação de novas técnicas de gestão ou de
significativas mudanças na organização do trabalho e nas relações externas da
empresa, com vistas a melhorar o uso do conhecimento, a eficiência dos fluxos
de trabalho ou a qualidade dos bens ou serviços. Deve ser resultado de decisões
estratégicas tomadas pela direção e constituir novidade organizativa para a
empresa. (IBGE, 2017, p. 11).

Dentre as possíveis inovações
organizacionais, a PINTEC/IBGE consegue captar àqueles referentes às: a)
técnicas de gestão – e.g., reengenharia dos processos de negócio, gestão do
conhecimento, controle da qualidade total, sistemas de treinamento, sistemas de
informações gerenciais, planejamento dos recursos do negócio etc. –;  b) técnicas de gestão ambiental – e.g.,
tratamento de efluentes e redução de resíduos –; c) métodos de organização do
trabalho para melhor distribuir responsabilidades e poder de decisão – e.g.,
estabelecimento de trabalho em equipe, descentralização ou integração de
departamentos etc. –; e, d) relações externas – e.g., estabelecimento pela
primeira vez de alianças, parcerias, terceirização ou subcontratação de
atividades.

Assim,
os dados da pesquisa do IBGE mostram que no triênio 2015–2017, 57% das empresas
industriais inovadoras implementaram alguma nova técnica de gestão e 51%
realizaram novos métodos de organização do trabalho. Em relação às empresas não
inovadoras no mesmo triênio, 25% implementaram novas técnicas de gestão e 26%
delas, novas formas de organizar o trabalho (Figura 1). Essas informações
permitem inferir que as inovações organizacionais ocorrem mais frequentemente
em empresas industriais tecnologicamente inovadoras, porém as que não
desenvolveram novos produtos e nem implementaram novos processos produtivos
também realizaram inovações organizacionais. Portanto, é possível afirmar que
existe uma correlação positiva entre inovar e desenvolver inovações
organizacionais.

Outra
questão que os dados da PINTEC/IBGE permitem tratar é a diferença entre os
setores de atividade econômica das empresas. Em relação às novas técnicas de
gestão e os novos modos de organizar o trabalho, ambas empresas inovadoras ou
não inovadoras do setor de serviços apresentaram taxas superiores às empresas
industriais. O que é possível afirmar é que, embora haja um debate amplo e
inconclusivo sobre as inovações em serviços (GALLOUJ,
2002; NARDELLI, 2017), as empresas deste setor são mais inovadoras em
termos de suas estruturas organizacionais do que as empresas industriais
(Figura 2).

Para
as empresas industriais inovadoras, as universidades e os institutos de
pesquisa são considerados fontes de informação relevantes para o
desenvolvimento de seus produtos (bens ou serviços) e processos novos ou
substancialmente aprimorados. Paulatinamente, as empresas têm visto os
institutos de pesquisa como fonte de informação cada vez mais importante: 5,3%
das empresas inovadoras em 2008 atribuíram alto grau de importância aos
institutos de pesquisa e em 2017 foram 7,8% delas (Figura 3). Cumpre ressaltar
que muitos institutos de pesquisa também fazem testes, ensaios e certificações,
e podem ter sido classificados pelo respondente da pesquisa não como instituto
de pesquisa, mas instituição de testes, ensaios e certificações[1].
Portanto, é possível afirmar que progressivamente as empresas têm recorrido aos
conhecimentos científicos e tecnológicos desenvolvido nos institutos de
pesquisa para potencializar suas atividades inovativas.

Figura 1 –
Tipos de inovações organizacionais, empresas industriais, 2017

Nota: As empresas
industriais não inovadoras que responderam às questões relativas às inovações
organizacionais somam 65.812. No caso das empresas industriais inovadoras,
todas responderam as questões relativas às inovações organizacionais e somam
34.732 empresas.

Fonte: Elaboração própria a partir
dos dados do IBGE (2017).

Figura
2 –
Tipos de inovações organizacionais, empresas do setor de serviços, 2017

Nota: As empresas do
setor de serviços não inovadoras que responderam às questões relativas às
inovações organizacionais somam 8.969. No caso das empresas industriais
inovadoras, todas responderam as questões relativas às inovações
organizacionais e somam 4.428 empresas.

Fonte: Elaboração própria a partir
dos dados do IBGE (2017).

O
aumento da importância dos institutos de pesquisa como fonte de informação para
gerar inovações permite afirmar que há certo amadurecimento, ainda que parcial,
do SNI brasileiro. Ademais, o percentual de empresas industriais inovadoras que
interagem com demais atores do SNI aumentou nas últimas edições da PINTEC/IBGE
de 10% em 2008 para 15% em 2017, corroborando que a inovação industrial é um
processo colaborativo e as interações permitem ampliar as oportunidades
inovativas das empresas. Finalmente, o grau de importância alto dado às
relações de cooperação entre empresas e universidades/institutos de pesquisa
representa aproximadamente 17% das empresas industriais inovadoras e estudos de
caso recorrentemente têm mostrado a importância destas relações (GARCIA; RAPINI; CÁRIO, 2018; SUZIGAN; ALBUQUERQUE;
CARIO, 2011).

Figura 3 –
Percentual de empresas industriais inovadoras que atribuíram grau de
importância “alta” às fontes selecionadas de informação, 2008–2017

Fonte: Elaboração própria a partir
dos dados do IBGE (2017).

Apesar
da crescente importância dos institutos de pesquisa, que desenvolvem
conhecimento científico e tecnológico para apoiar o desenvolvimento industrial,
muitos deles pertencentes à administração pública possuem dificuldades em se
adaptar às transformações no papel do Estado na economia brasileira, às
mudanças técnico-científicas das últimas décadas e aos novos padrões de
concorrência e globalização dos mercados (SALLES-FILHO
et al., 2000). Estas mudanças,
ainda em curso, têm-lhes exigido esforços em rever e modernizar suas estruturas
de planejamento e suas práticas de gestão, ou seja, têm-lhes imposto inovações
organizacionais.  De acordo com Bin (2008, p. 139), “o planejamento e a gestão de
CT&I envolvem a organização, coordenação e gerenciamento das atividades
relacionadas à produção, disseminação, aplicação e proteção do conhecimento,
assim como à apropriação de seus resultados”, portanto, ao se falar em inovação
organizacional do ponto de vista dos institutos públicos de pesquisa, fala-se
no estabelecimento de novas rotinas gerenciais e na emergência de estruturas
gestão profissionalizadas, a fim de lidar com o aumento da complexidade dos
ambientes internos e externos (BIN, 2008).

Por
um lado, dentre as inovações organizacionais, os institutos públicos de
pesquisa têm se esforçado em diversificar suas práticas gerenciais, por
exemplo, ao implementar instrumentos de acompanhamento e avaliação de
resultados – como é o caso do Termo de Compromisso de Gestão imposto pelo MCTI
às suas unidades de pesquisa – e instrumentos de gestão de transferência de
tecnologia e apropriação do conhecimento. Por outro lado, eles têm também
buscado convergir com práticas originadas na esfera privada, adaptando-as
a sua realidade (BIN, 2008), por exemplo
ao instituir gestão de projetos utilizando práticas PMBOK (Project
Management Body of Knowledge).

Infelizmente
não existe uma pesquisa nacional sistematizada e periódica sobre inovação
organizacional a fim de captar seus esforços para implementar novas práticas de
gestão. No entanto, alguns trabalhos tratam do tema de forma panorâmica, como é
o caso de Salles-Filho, Bonacelli e Mello (2000),
Bin (2008) e Salles-Filho e Bonacelli (2010) que levaram adiante o desafio de
analisar a reorganização institucional dos institutos públicos de pesquisa no
Brasil e suas funções públicas. Ademais, a partir de alguns estudos de caso é
possível “garimpar” informações relevantes sobre a questão. Por exemplo, Galas e Forte (2005) analisaram o modelo de
gestão estratégica na Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e
apresentaram os fatores que interferiram a implementação do instrumento Balanced Scorecard e Bin et al. (2013)
compararam os avanços organizacionais desta instituição com outros institutos
públicos de pesquisa no exterior. Fuck e
Bonacelli (2008) também analisam o caso Embrapa em perspectiva comparada
com o Instituto Butantan, Fiocruz, Instituto
Agronômico do Paraná (Iapar) e o Instituto Agronômico
(IAC), focando na capacidade de cada um deles de conhecer as especificidades
dos mercados em que atuam e agir de maneira estratégica.

Garcia e Salles-Filho (2009),
por sua vez, apresentaram a trajetória institucional do Instituto de Tecnologia
de Alimentos (Ital) e como as inovações
organizacionais lhe permitiram aprofundar os laços com o setor produtivo e
aumentar a participação das fontes extraorçamentárias no seu orçamento total. Frare et al.(2014)
analisam os indicadores e elementos de acompanhamento estratégico do
Laboratório Nacional de Luz Síncrotron (LNLS). Já Ribeiro, Salles-Filho e Bin (2015)
identificaram quais os espaços de autonomia e flexibilidade gerencial e
organizacional dos institutos públicos de pesquisa em relação aos limites
impostos pelo seu arcabouço legal, analisando os avanços organizacionais, em
perspectiva comparada, do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e do
Centro de Tecnologia da Informação (CTI).

3
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A análise proposta nesse estudo se
apoia nos princípios do método dedutivo ao partir da premissa de que o contexto
organizacional de qualquer empresa é elemento primordial para o seu sucesso
inovativo, portanto, as organizações promovem inovações organizacionais. Assim,
novas práticas de negócios, isto é, novas rotinas gerenciais e novas estruturas
de gestão, são igualmente importantes para os institutos de pesquisa conforme
apresentado na seção anterior.

A partir das premissas propostas,
utiliza-se o método descritivo ao examinar os regimentos internos das unidades
de pesquisa vinculadas ao MCTI[2], buscando identificar quais
instituições inovaram suas estruturas organizacionais ao instituir unidades
centralizadas de planejamento estratégico (Tabela 1). A escolha dos regimentos
internos demarca o objeto de análise os quais apresentam as regras formais
estabelecidas para regulamentar o funcionamento de cada instituição, visando o
cumprimento de sua atuação. São, portanto, materiais textuais escritos com
informações passíveis de interpretações e proposição de conclusões.

Coletam-se, no Diário Oficial da
União (DOU), os mais recentes regimentos internos publicados de cada unidade de
pesquisa, que datam de 2016, exceto o Instituto Nacional da Mata Atlântica –
INMA (2017), o Centro de Tecnologias Estratégicas do Nordeste – CETENE (2018) e
o Instituto Nacional de Tecnologia – INT (2020). A partir desse conjunto de
documentos, analisam-se seus conteúdos com o intuito de “compreender
criticamente o sentido das comunicações, seu conteúdo manifesto ou latente, as
significações explícitas ou ocultas” (CHIZZOTTI,
2006, p. 98), partindo da sua codificação de informações e posterior
categorização.

A codificação “corresponde a uma
transformação (...) dos dados brutos do texto (...) por recorte, agregação e
enumeração, [e] permite atingir uma representação do conteúdo, ou da sua
expressão” (BARDIN, 1977, p. 103). A
ideia é identificar conteúdos explícitos relacionados a estratégia:
“informações estratégicas”, “plano estratégico”, “planejamento estratégico”,
“caráter estratégico”, “ações estratégicas”, “objetivos estratégicos”,
“projetos estratégicos”, “indicadores estratégicos”, “metas” e “execução da
estratégia”.  Esses códigos envolvem
diversos simbolismos e a partir da análise de seus conteúdos manifestos
relacionados foi possível revelar a categoria chamada “gestão estratégica” e
inferir sobre sua centralidade latente no funcionamento de cada unidade de
pesquisa e propor interpretações. Ou seja, a centralidade é verificada se os
conteúdos explícitos estão ou não dispersos por distintas unidades
organizacionais.

Em seguida, a unidade de pesquisa
que possui as atribuições de uma unidade de planejamento estratégico mais
claramente definidas e centralizadas, é analisada ao longo do tempo, buscando
responder a seguinte questão: quais os avanços organizacionais em relação à
gestão pela estratégica podem ser identificados nos seus regimentos internos?
De acordo com Yin (2003), o método mais
indicado para este tipo de análise é o exame de registros arquivais já que se
busca descrever a incidência do fenômeno ao longo do tempo. E com a análise
temporal permite-se descrever a riqueza dos conteúdos manifestos, viabilizando
inferir sobre a materialização de inovações organizacionais. Para complementar
as informações disponíveis nos Regimentos Internos são utilizados outros documentos
institucionais acessíveis publicamente, como o Plano Diretor da Unidade (PDU) e
os Termos de Compromisso de Gestão (TCG). Também são utilizados artigos
disponíveis em periódicos sobre o tema.

4
O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NAS UNIDADES DE PESQUISA DO MCTI

Cumpre
ressaltar que o planejamento estratégico é utilizado para ampliar a consciência
organizacional sobre os impactos da incerteza e para vislumbrar como as
condutas corporativas resultantes de rotinas estabelecidas devem mudar de
acordo com distintos desenvolvimentos das estruturas tecnoeconômicas e
sociais, de modo que seu desempenho seja coerente com tais mudanças.

Para
os institutos de pesquisa, são justamente os instrumentos de planejamento
estratégico[3]
que permitem criar rotinas internas de busca, isto é, “mecanismos
institucionais de permanente vigília dos horizontes científicos e das
oportunidades tecnológicas” (FUCK; BONACELLI,
2008, p. 127), ampliando o awareness
institucional (SALLES-FILHO et al., 2000). De acordo com Bin
(2008, p. 127) a construção destas rotinas permite “identificar não
apenas oportunidades de desenvolvimento científico e tecnológico e de inovação,
como também (...) identificar possibilidades de ampliar a captação de recursos
financeiros e humanos e mecanismos mais adequados para o estabelecimento de
parcerias e para a transferência de tecnologia”.

Nos
institutos públicos de pesquisa do MCTI, a implementação de elementos do
planejamento estratégico foi sugerida a partir das recomendações propostas no
“Relatório da Comissão Tundisi” o qual afirma que “as inovações organizacionais
e a gestão estratégica emergem como parte essencial para a geração e o uso do
conhecimento científico e tecnológico” (MCT,
2001, p. 47). Dentre outras questões, o Relatório apontava a necessidade
de “introdução sistemática de formas de pensar o futuro e de definição de focos
e estratégia” e de superar a “rigidez dos sistemas tradicionais de planejamento
(...)”, instituindo maior compromisso com os resultados (MCT, 2001, p. 47). A busca pela definição da missão e visão de
cada instituto de pesquisa e o compromisso com os resultados foram alcançados
com a institucionalização dos Planos Diretores das Unidades (PDU) e os Termos
de Compromisso de Gestão (TCG).

A imposição do PDU e dos TCG
incentivou que algumas unidades de pesquisa implementassem em suas estruturas
formais um departamento específico para tratar o planejamento estratégico
institucional. De todas as 16 unidades de pesquisa do MCTI, apenas três possuem
uma unidade específica para a gestão da estratégia, conforme apresentado no
Tabela 1, enquanto
as demais apresentam os conteúdos explícitos relacionados à estratégia
pulverizados pela estrutura organizacional.

Tabela 1 – Unidades de pesquisa
do MCTI que possuem estrutura formal de gestão estratégica

Unidade

de Pesquisa

Unidade organizacional de planejamento estratégico
claramente definida e centralizada?

Nome da

unidade organizacional

Regimento interno vigente

(portaria ministerial)

CBPF

Não

-

nº 5.142, 14/11/2016

CEMADEN

Não

-

nº 5.141, 14/11/2016

CETEM

Não

-

nº 5.144, 14/11/2016

CETENE

Não

-

nº 1.765, 29/03/2018

CTI

Não

-

nº 5.146, 14/11/2016

IBICT

Não

-

nº 5.147, 14/11/2016

INPA

Sim

Coordenação de Ações Estratégicas

nº 5.148, 14/11/2016

INPE

Sim

Serviço de Acompanhamento de Resultados

nº 5.149, 14/11/2016

INSA

Não

-

nº 5.150, 14/11/2016

INT

Sim

Divisão de Estratégia

nº 2.688, 17/06/2020

LNA

Não

-

nº 5.157, 14/11/2016

LNCC

Não

-

nº 5.158, 14/11/2016

MAST

Não

-

nº 5.159, 14/11/2016

MPEG

Não

-

nº 5.160, 14/11/2016

ON

Não

-

nº 5.161, 14/11/2016

INMA

Não

-

nº 932, 23/02/2017

Fonte:
dados da pesquisa (2020).

O
INT é o instituto que possui as atribuições de sua Divisão de Estratégia
mais claramente definidas, centralizados e relativamente mais congruentes com
as atividades ideais de uma unidade organizacional responsável por gerir a
estratégia institucional, conforme será abordado na seção seguinte. No INPE,
por sua vez, as poucas rotinas estratégicas identificadas no seu regimento
interno pertencem ao Serviço de Planejamento e Acompanhamento de Resultados,
vinculado à Coordenação de Gestão Científica e Tecnológica, e lhe
compete realizar a coleta e análise de informações estratégicas e gerenciais.
Já o Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA) possui em sua estrutura
formal a Coordenação de Ações Estratégicas a qual possui algumas
atividades típicas de gestão estratégica, como propor diretrizes para orientar
a formulação do plano estratégico bem como elaborar, implantar e controlar a
execução deste plano, no entanto, apresenta falta de foco ao misturar outras
atribuições operacionais que não possuem aderência à gestão estratégica.
Finalmente, outros institutos, como o CTI possuem pulverizado em sua estrutura
as atribuições relacionadas ao planejamento estratégico, não sendo possível
identificar uma unidade específica para esse fim.

5
O “MOVIMENTO DE VAIVÉM” DO INT: os avanços organizacionais

O
INT elaborou um documento como sendo seu primeiro plano estratégico na década
de 1990[4]
(INT, 2005a) e inovou sua estrutura
organizacional, com a horizontalização e descentralização do processo
decisório, e com a implementação de sistemas gerenciais voltados para a
política de resultados, criando metodologias e indicadores de avaliação
participativa contínua (INT, 2005a; MACULAN;
ZOUAIN, 1999; NEVES; TRAVALLONI; LEMOS, 2000). É nesse contexto, que as
primeiras ideias acerca de um sistema de gestão baseado em resultados surgem no
Instituto o qual passou a adotar o que foi autointitulado de “Nova Política de
Gestão” (NEVES; TRAVALLONI; LEMOS, 2000).
Criou-se, no bojo dessa “Nova Política”, a Coordenação de Avaliação e Prospecção
Tecnológica.

Esta
unidade organizacional era responsável por definir critérios e coordenar as
ações relativas ao planejamento estratégico institucional, realizando estudos
prospectivos que indicassem o direcionamento estratégico e identificassem
questões institucionais de caráter estratégico, apresentando sugestões para o
seu equacionamento (MCT, 1996). Ou seja,
parecia haver um entendimento incipiente interno que o planejamento estratégico
de um instituto de pesquisa deveria considerar no bojo de suas rotinas a
elaboração de estudos prospectivos tecnológicos a fim de subsidiar a
estruturação da estratégia institucional, afinal, como bem lembram Fuck e Bonacelli (2008, p. 125), “as práticas
de monitoramento e antenagem tecnológica para a
organização e operacionalização da pesquisa” são importantes para que se
perceba as mudanças nos contextos em que os institutos de pesquisa atuam, “para
procurar se antecipar a elas, ou, ao menos, acompanha-las”.

Ainda
neste período, em termos regimentais, todas as demais unidades organizacionais
eram responsáveis por “zelar pelas ações institucionais de caráter estratégico,
promovendo a concretização de ações e atividades” no seu campo específico e
“acompanhar a execução dos planos estratégicos, bem como a evolução dos
indicadores do desempenho institucional” (MCT,
1996).

A
despeito destes avanços, a gestão estratégica do INT era ainda um tanto quanto
embrionária e fragmentada, faltava-lhe atribuir uma unidade centralizadora
capaz de pensar e conduzir as rotinas de planejamento estratégico, propondo
ações efetivas e sistematizadas do ponto de vista institucional (MACULAN; ZOUAIN, 1999). Ademais faltavam
instrumentos de gestão que dessem conta da complexidade do acompanhamento
estratégico, afinal, não basta definir indicadores de avaliação para que se
faça uma gestão estratégica. É neste cenário de entendimento incipiente sobre o
planejamento estratégico que os primeiros movimentos de avanço institucional do
INT em relação ao tema surgem.

No início dos anos 2000, a Coordenação de
Avaliação e Prospecção Tecnológica deixa de existir, conforme apresentado
na Tabela 2. Cria-se, a Coordenação de Assuntos Estratégicos e Cooperação
Internacional a qual cabia, dentre outros, “coordenar ações institucionais
de caráter estratégico (...)” e “coordenar e acompanhar a carteira de projetos
estratégicos” (MCT, 2005). Entretanto, a
estrutura regimental estava repleta de sobreposição de funções de gestão,
refletindo a falta de governança em relação à gestão estratégica.

Por
exemplo, a definição de critérios e coordenação das ações relativas ao
planejamento estratégico competia à Coordenação-Geral, no entanto, a
identificação de cenários tecnológicos e a realização de estudos prospectivos
que orientavam o direcionamento estratégico do INT competia à Coordenação de
Tecnologias de Gestão e Infraestrutura Tecnológica. Por fim, as
ações institucionais de caráter estratégico e o acompanhamento da execução dos
planos estratégicos, bem como, a evolução dos indicadores de desempenho
institucional cabiam ao Núcleo de Planejamento Operacional vinculado à Coordenação
de Planejamento e Administração.

Tabela 2 – Evolução
institucional em relação à gestão estratégica, INT

N. da Portaria Ministerial

Data da Publicação

Unidade que lida com questões de gestão
estratégica

Subordinação hierárquica

Centralidade na estrutura organizacional

Funções tradicionais

Efetividade da gestão estratégica

323

01/08/1996

Coordenação de Avaliação e Prospecção Tecnológica

Direção

Muito

Alta

Apequenadas

Baixa, com fragmentação das funções

462*

29/07/2002

ND

ND

-

-

-

506*

21/07/2003

ND

ND

-

-

-

491

15/07/2005

Coordenação de Assuntos Estratégicos e Cooperação
Internacional

Direção

Muito

Alta

Apequenadas

Baixa, com fragmentação das funções

871

21/11/2006

Coordenação de Assuntos Estratégicos e Cooperação
Internacional

Direção

Muito

Alta

Apequenadas

Baixa, com fragmentação das funções

762

28/11/2007

Núcleo de Planejamento Operacional

Coordenação-Geral

Muito

Baixa

Apequenadas

Muito Baixa, com pouca possibilidade de
influenciar decisões

100

29/02/2008

Núcleo de Planejamento Operacional

Coordenação-Geral

Muito

Baixa

Apequenadas

Muito Baixa, com pouca possibilidade de
influenciar decisões

201

24/03/2009

Divisão de Estratégias Tecnológicas

Direção

Muito

Alta

Inchadas

Alta, porém com perda de foco

619

17/08/2010

Divisão de Estratégias Tecnológicas

Direção

Muito

Alta

Inchadas

Alta, porém com perda de foco

365

22/04/2013

Divisão de Estratégias

Direção

Muito

Alta

Inchadas

Alta, porém com perda de foco

5.152

14/01/2016

Divisão de Estratégias

Coordenação-Geral

Alta

Inchadas

Baixa, com perda de foco

2.688

17/06/2020

Divisão de Estratégia

Coordenação de Tecnologia da Informação,
Estratégia e Qualidade

Baixa

Adequadas

-

Nota:
(*) Os regimentos internos publicados pelas Portarias no. 462/2002 e 506/2003
não possuem a descrição das unidades organizacionais, nem suas atribuições.

Fonte:
dados da pesquisa (2020).

A
despeito do fracionamento e falta de clareza das atribuições de cada unidade,
por demanda do então Ministério da Ciência Tecnologia (MCT) – muito
possivelmente influenciado pelo “Relatório da Comissão Tundisi” que, dentre
outras questões específicas ao INT, apontava a necessidade do Instituto
desenvolver um plano estratégico e prospectar as tendências tecnológicas (MCT, 2001) –, o INT em 2002 reviu seu plano
estratégico, de forma a adequá-lo à estrutura organizacional (INT, 2002), porém em 2004 iniciou-se um novo
processo de planejamento estratégico (INT,
2005c) que foi concluído em 2005 com a publicação do
primeiro Plano Diretor (2006–2010) (INT, 2005b).
Este Plano foi fruto de atividades levadas adiante por um grupo de trabalho
interno e contou com apoio externo do Centro de Gestão e Estudos Estratégicos
(CGEE) (INT, 2005b). A metodologia
proposta pelo CGEE introduziu novos instrumentos para o Instituto, “como o de
cenários do ambiente externo, e o modelo de análise de ameaças, oportunidades,
fraquezas e forças, adaptada para o ambiente de CT&I, permitindo ao INT
definir um conjunto de objetivos estratégicos, diretrizes de ação e projetos
estruturantes” (INT, 2018, p. 21).

É
interessante destacar que a tentativa de elaborar um Plano Diretor robusto, de
caráter estratégico, vinculado às diretrizes governamentais, ocorreu porque
houve uma demanda exógena. Pode-se afirmar que tal plano era ainda um tanto
quanto limitado e pouco ousado, talvez devido às amarras metodológicas definidas
pelo CGEE e que deveriam ser utilizadas em todas as unidades de pesquisa. Isto
demonstra que, apesar de questões estratégicas permearem distintas unidades do
INT, não havia maturidade na estrutura de governança que desse centralidade
real ao planejamento como orientador das decisões, faltando uma definição
precisa de qual unidade organizacional seria responsável em coordenar e gerir a
estratégia institucional e qual seu papel na estrutura hierárquica do
Instituto.

Em
2007, a estrutura organizacional do INT se altera mais uma vez (MCT, 2007). Com problemas evidentes de
governança institucional em relação à gestão estratégica, a Coordenação de
Assuntos Estratégicos e Cooperação Internacional é extinta e sua função de
realizar estudos prospectivos para indicar o direcionamento estratégico
institucional deixa de existir em termos regimentais e o acompanhamento
centralizado da carteira de projetos estratégicos é pulverizada para as demais
coordenações e divisões do INT.  A
despeito desse movimento de recuo, a função de coordenar ações institucionais
de caráter estratégico ficou sob responsabilidade da Coordenação-Geral a
qual passou a ter vinculada a si o Núcleo de Planejamento Operacional,
cabendo-lhe o acompanhamento da execução dos planos estratégicos, bem como, a
evolução dos indicadores de desempenho institucional, porém ainda com pouco
destaque na estrutura organizacional formal.

Um
movimento de avanço em termos de gestão da estratégia acontece em 2009, quando
ficou notório que era necessário maior desdobramento da estratégia
institucional, traduzindo-a para sua melhor assimilação interna (INT, 2018). A evolução da importância da
estratégia para o direcionamento das decisões do INT resultou na extinção do Núcleo
de Planejamento Operacional (Tabela 2) e suas atribuições
relacionadas à estratégia foram endereçadas à Divisão de Estratégias
Tecnológicas, vinculada diretamente à Direção do INT, a qual tinha como
competência regimental:

I - propor critérios e implementar as
ações relativas ao planejamento estratégico da Instituição; II - realizar
estudos de tendências e cenários; III - realizar estudos para definição da
política de preços do INT; IV - gerir as atividades de cooperação internacional;
V - promover as ações institucionais de caráter operacional, relativas à
integração da programação física e a execução orçamentário-financeira, por meio
dos processos operacionais; VI - realizar os processos de avaliação interna e
externa do desempenho institucional; VII - acompanhar a execução do plano
estratégico do INT, bem como, a evolução dos indicadores de desempenho
institucional; VIII - acompanhar a execução físico-financeira de projetos e
atividades em andamento na Instituição; IX - acompanhar os processos de
avaliação da gestão; X - participar na elaboração de relatórios de resultados
físico-financeiros de projetos e atividades; XI - elaborar relatórios de
resultados e de gestão do INT; e XII - atuar em outras atividades que lhe forem
acometidas pertinentes à sua área de competência. (MCT, 2009).

É
interessante perceber que esta inovação organizacional do INT buscou adensar o
entendimento incipiente sobre questões estratégicas e cobrir lacunas
importantes em sua estrutura de gestão e planejamento, que inclusive haviam
sido apontadas pelo “Relatório da Comissão Tundisi” alguns anos antes,
destacando, por exemplo, as atividades de estudos de tendências e cenários. A
vinculação da Divisão de Estratégias Tecnológicas à Direção
mostra a centralidade do planejamento à época.

Faltou
ao INT, no entanto, entender que a prospecção tecnológica é elemento essencial
para balizar os cenários futuros para sua atuação. Assim sendo, por que
intitulá-la de Divisão de Estratégias Tecnológicas, se ela não tinha
competência para fazer prospecção tecnológica? É curioso que na década de 1990,
o regimento interno havia claramente definido que ações relativas ao
planejamento estratégico institucional estavam relacionadas aos estudos
prospectivos que indicassem o direcionamento estratégico do Instituto. Algo que
foi “desaprendido” com o tempo, reforçando o “movimento de vaivém” da gestão
estratégica do INT e mostrando que o Instituto não consegue definir ações de
longo prazo duradouras.

O
posicionamento da Divisão de Estratégias Tecnológicas na estrutura
hierárquica formal, porém com o entendimento incipiente institucional sobre
questões estratégicas ainda não superado, fez com que houvesse um inchaço das
funções da Divisão recém criada. A Divisão de Estratégias Tecnológicas
passou a desempenhar atividades que, em absoluto, estavam relacionadas
diretamente com rotinas de gestão estratégica, a saber: definição de políticas
de preços e gestão de atividades de cooperação internacional. No que se refere
à esta última atribuição, é provável, que elementos que conceberam a antiga (e
extinta) Coordenação de Assuntos Estratégicos e Cooperação Internacional no
início dos anos 2000 tenham influenciado essa questão. Sem sombra de dúvidas,
para um instituto público de pesquisa que visa ampliar as fontes de recursos a
fim de incrementar o orçamento público, que aliás, como apontaram Maculan e Zouain (1999), essa foi uma
preocupação do INT iniciada já na década de 1990,  é essencial ter uma política de
preços, no entanto, essa é uma ação estratégica e não uma atribuição de uma
Divisão de gestão estratégica. Essa confusão entre responsabilidades de uma
unidade central de gestão da estratégia e ações estratégicas definidas para o
alcance da missão esteve presente desde a criação da Divisão de Estratégias
Tecnológicas, conforme pode ser observado a partir da leitura dos
relatórios de acompanhamento do Termo de Compromisso de Gestão.

Nos
anos seguintes, algumas mudanças foram marcantes, em função da adoção de novos
instrumentos no âmbito da gestão estratégica. Primeiramente deve-se mencionar
que o INT lançou a partir de 2010 o “Projeto Gestão da Estratégia”, visando
“alinhar a organização em torno de objetivos comuns, para cumprir com as
responsabilidades expressas na missão do Instituto” (INT, 2011b, p. 02). Passou-se a adotar, pela primeira vez, um
arcabouço mais coerente para tradução da estratégia, buscando convergir com
práticas originadas na esfera privada. Contou-se com o apoio de uma consultoria
externa[5]
a qual auxiliou a implementação da metodologia Balanced
Scorecard – desenvolvida por Kaplan e Norton
(2000) – com a finalidade de alinhá-la a um instituto público de
pesquisa e modelar seu processo de gestão da estratégia.

Este
alinhamento foi concretizado na definição de objetivos estratégicos,
indicadores e iniciativas cujo alcance, pelo menos na teoria, deveriam permitir
“operacionalizar as mudanças necessárias para assegurar um excelente desempenho
do INT” (INT, 2011a, p. 06). Com estas
novidades instrumentais implementadas, o novo Plano Diretor (2011–2015), embora
tenha seguido praticamente a mesma metodologia desenvolvida pelo CGEE anos
antes, apresentou um modelo de gestão “estruturado em um Mapa Estratégico,
interligado por relações de causa e efeito e distribuídas em quatro
perspectivas: Sociedade e Clientes – denominadas Perspectivas de Resultados
(...), e Processos Internos e Aprendizado e Crescimento – denominadas
Perspectivas Meio (...). Elas expressam um conjunto correlacionado de
prioridades sobre o que a estratégia deve alcançar e o que é crítico para o
sucesso.” (INT, 2011a, p. 14).

A
utilização do instrumento Balanced
Scorecard, de maneira inovadora no INT, permitiu dar mais clareza ao
conjunto de desafios estratégicos e orientar esforços, de maneira mais
transparente, para consecução da missão institucional, materializados no
primeiro Mapa Estratégico de 2011. A questão da orientação do INT focada em
resultados, gerou ações na tentativa de alterar a cultura organizacional, com a
implementação de ferramentas pra acompanhar o
portfólio de projetos de P&D e serviços do INT, possibilitando a avaliação
do desempenho organizacional por meio da elaboração de indicadores específicos
do Instituto. Ademais foram implementados painéis de contribuições de todas as
unidades organizacionais à superação dos desafios estratégicos institucionais (INT, 2012) de modo a envolve-las
no processo de mudança da cultura organizacional.

Em
2013, a Divisão de Estratégias Tecnológicas passa a ser chamada de Divisão
de Estratégias (MCTI,
2013). Abandona-se de vez o entendimento que uma vez existiu no INT, de
que às práticas de prospecção tecnológica estão relacionadas às rotinas de
planejamento estratégico institucional, sem, no entanto, reduzir as atribuições
da Divisão. Com a definição dos objetivos estratégicos, a Divisão de
Estratégias propôs a consecução de iniciativas estratégicas estruturantes,
dentre as quais vale citar a estruturação de área de coordenação de negócios,
que deu as bases para a criação da Coordenação de Negócios, como
esforçado em diversificar suas práticas gerenciais.

Com
o tempo as atividades da Divisão de Estratégias foram perdendo a capacidade
de serem operacionalizadas, suas demandas crescentes aos pesquisadores e a
insistência em manter um arcabouço metodológico grande demais para um instituto
público de pesquisa relativamente pequeno, fez com que internamente houvesse
uma diminuição da credibilidade em relação à gestão estratégica. A manutenção
dos instrumentos – como o Executive Strategy Management da ESM Software Group
– relativamente custosos e a continuidade de rotinas rígidas – com a
obrigatoriedade de reuniões constantes de repasse – intensificou o movimento de
recuo.

Ademais,
a alta direção do Instituto não conseguia orientar suas ações tendo como base o
plano estratégico e os colaboradores não percebiam os resultados concretos do
seu envolvimento com a estratégia, indicando a fragilidade do modelo de
governança institucional. Por fim, a Divisão de Estratégias passou a
executar cada vez mais atividades que possuíam pouca aderência com suas
atribuições regimentais, como a realização de pesquisa de clima organizacional,
atividade típica de uma unidade de gestão de pessoas.

Os
trabalhos da Divisão de Estratégias passaram a ser vistos como uma
narrativa post factum, ou seja, como
fundamento retórico de planejamento estratégico para comunicar com o MCTI,
porém sem servir para tomadas de decisões reais nele baseadas, o que agudizou
internamente as críticas acerca da eficácia deste modelo de gestão para um
instituto público de pesquisa.

Em
2016, a Divisão de Estratégias perde centralidade na estrutura
organizacional do INT e passa a se vincular à Coordenação-Geral e não
mais à Direção (MCTIC, 2016). Ela
se torna numa espécie de unidade de assuntos gerais e aconselhamento à Direção,
tratando das questões mais diversas e operacionais, abandonando quase que
integralmente a gestão da estratégia. Conforme apontado no relatório de
acompanhamento do TCG:

Em
relação ao planejamento estratégico, há problemas identificados de governança.
Há alguns anos a Divisão de Estratégia, a qual coordena o planejamento
estratégico do INT, está formalmente subordinada à Coordenação-Geral,
mas se reporta diretamente à Direção em razão da característica de
algumas ações, que são determinadas ao Coordenadores, conforme a vinculação
hierárquica natural. No Regimento Interno, a Estratégia vinculava-se à alta Direção,
que é a sua patrocinadora, porém, por decisão ministerial, nenhum órgão de
assessoramento dos Institutos poderia estar vinculado diretamente ao Diretor.
Com isso, a Divisão de Estratégia passou a ser subordinada à Coordenação-Geral,
mas muitas de suas atividades permaneceram em ligação direta com a Direção.
(INT, 2020, p. 38).

Essa
é uma questão que merece destaque, uma vez que o envolvimento da alta direção
na gestão da estratégia tem sido apontado como elemento essencial para o seu
sucesso, conforme
abordado para o caso Embrapa (GALAS;
FORTE, 2005). No que se refere ao INT, uma pesquisa interna mostra que
52% dos respondentes acreditavam que havia alinhamento parcial da liderança
institucional em relação à estratégia e 60% acreditavam que uma parte
minoritária da liderança estava envolvida com o processo de gestão da estratégia[6].
Todos os respondentes da pesquisa ocupavam algum cargo de liderança formal.

Apesar
do movimento de recuo a partir de 2013, intensificado sobretudo no período de
2016–2017, nota-se, a partir de 2018 um movimento contraofensivo, não
intencional, mas possibilitado pela obrigatoriedade da elaboração do novo Plano
Diretor (2017–2022) imposto pelo MCTIC.
O conhecimento institucional acumulado sobre o planejamento estratégico
que estava minimamente enraizado na Divisão de Estratégias, com algumas
rotinas organizacionais já estabelecidas, foi suficiente para levar adiante a
coordenação do processo de planejamento do novo Plano Diretor, o qual foi
publicado em 2018 (INT, 2018) porém parte
da metodologia (elaboração de cenários em C&T e a identificação das competências
internas) foi realizada por consultoria externa (INT,
2019). Apesar de ser um documento que apresenta os desafios estratégicos
do INT, elaborado a partir da identificação das competências técnicas
organizacionais atuais e aquelas portadoras de futuro, o Plano Diretor não
identificou seus indicadores e metas para acompanha-lo.
Esse problema foi superado ao longo de 2019.

Aos
poucos a Divisão de Estratégias conseguiu avançar algumas questões,
sobretudo a vinculação entre o Plano Diretor e o Termo de Compromisso de
Gestão, alinhando os indicadores estratégicos (INT,
2020) (Figura 4) e desenvolvendo mecanismos para dar centralidade ao
Plano Diretor no discurso interno. A Divisão de Estratégias passou ainda
a elaborar relatórios com recomendações estratégicas (CHIARINI; PRATA, 2019; CHIARINI; PRATA; MOUTINHO, 2020), na
tentativa de apresentar elementos concretos para que a alta Direção
pudesse operacionalizar o plano estratégico, desdobrando-o para as unidades
executoras.

Figura 4 – Centralidade do planejamento estratégico do INT

Fonte:
adaptado de INT (2020, p. 21).

Mais
uma vez a alta Direção passou a ver tais documentos como forma de
construir uma narrativa post factum da
estratégia. Por exemplo, embora o Plano Diretor (2017–2022) apresentasse
distintos desafios e a Divisão de Estratégias recomendasse ações
estratégicas, a alta Direção conseguiu priorizar apenas duas iniciativas
estratégicas[7]
em 2020.

A
estrutura organizacional do INT muda mais uma vez. Depois de praticamente duas
décadas, o INT volta a perceber a importância de uma unidade organizacional
dedicada a prospecção tecnológica. Cria-se, com este propósito, a Coordenação
de Planejamento Tecnológico cuja função, dentre outras, está em identificar
demandas de cunho tecnológicos relevantes (MCTI,
2020), sem, no entanto, relacionar-se regimentalmente ao direcionamento
estratégico do INT de modo a orientar as ações estratégicas para que o
Instituto aprimore suas competências técnicas portadoras de futuro.  Ademais, na nova estrutura a Divisão de
Estratégia é alocada à Coordenação de Tecnologia da Informação,
Estratégia e Qualidade, sem muita aderência e em uma posição de baixa
centralidade na estrutura hierárquica. De qualquer modo, em termos regimentais,
há um avanço ao definir o escopo das atividades da Divisão de Estratégia
de modo mais objetivo e centrado em atividades típicas de gestão da estratégia.
A ela compete:

I - desenvolver, implementar, monitorar e
avaliar, em articulação com a Diretoria, políticas, programas e planos
estratégicos, compatibilizando as diretrizes estratégicas do Ministério aos
instrumentos de planejamento e de avaliação de desempenho institucional; II -
propor metodologias, critérios e implementar ações relativas ao planejamento
estratégico do INT; III - gerenciar a execução da Estratégia do INT, a evolução
de indicadores estratégicos, metas, iniciativas estratégicas e demais elementos
correlatos, de modo a facilitar a tomada de decisão pela Diretoria; IV - propor
ações coordenadas, integradas e orientadas internamente e com o MCTI para
tornar realidade o alcance de objetivos estratégicos; V - realizar ou propor
estudos de tendências e cenários em ciência, tecnologia, inovação e outros relacionados
ao planejamento estratégico, auxiliando a prospecção de negócios e tecnológica
para a tomada de decisão; e VI - promover a cultura da Gestão pela Estratégia
no INT. (MCTI, 2020).

Infelizmente, o INT dá sinais de não ter
aprendido que existe uma virtuosidade ao vincular uma unidade de planejamento
estratégico à outra de prospecção tecnológica. Bastaria inclusive rever
atribuições presentes na década de 1990 que uma vez pertenciam à Coordenação
de Avaliação e Prospecção Tecnológica e atualizá-las para a nova Coordenação
de Planejamento Tecnológico, vinculando a ela a Divisão de Estratégia,
o que poderia engendrar um modelo institucional inovador, permitindo
internamente a construção da capacidade de monitoramento do ambiente externo
relacionada ao awareness (i.e., percepção de
tendência). É justamente essa competência que permitiria ao INT ter a percepção
das transformações de seu meio e “ter agilidade para perceber seletivamente as
demandas externas e implementar ações que respondam a essas demandas” (FUCK; BONACELLI, 2008, p. 127).

A
maneira a qual a nova estrutura organizacional irá propiciar um processo de
decisão baseado pelo planejamento estratégico é ainda uma incógnita. De qualquer
forma, o INT, ainda com problemas de centralidade e governança em relação às
questões estratégicas, parece estar afrente das demais unidades de pesquisa do
MCTI e a descrição apresentada mostra que o INT tem criado novas rotinas
gerenciais e novas estruturas de gestão, o que permite afirmar que o instituto vêm realizando inovações organizacionais. Caberá
ao a alta Direção do INT encontrar mecanismos de fortalecimento do seu
modelo de governança na tentativa de operacionalizar seu plano estratégico, de modo
a desdobrá-lo para unidades executoras, sejam elas unidades-meio ou
unidades-fim.

6
CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os
achados desse estudo mostram que as empresas industriais inovadoras têm
recorrido cada vez mais aos institutos de pesquisa como fonte de informação
para gerar inovações, o que nos permite afirmar que há certo amadurecimento,
ainda que parcial, do SNI brasileiro. Para cumprirem suas funções públicas, as
unidades de pesquisa do MCTI, de maneira autônoma ou por influência
ministerial, também geram inovações organizacionais tentando convergir com
práticas de gestão modernas comumente utilizadas na esfera privada.

Embora
tenham sido implementados, desde o início da década de 2000, dois instrumentos
de gestão importantes, a saber o Plano Diretor e o Termo de Compromisso de
Gestão, as unidades de pesquisa organizaram suas estruturas administrativas
cada uma levando em conta suas particularidades e dando mais ou menos
centralidade à gestão estratégica. Conforme apresentado no decorrer do artigo,
apenas o INT conseguiu, a partir de um esforço institucional marcado por um
“movimento de vaivém” instituir formalmente em sua estrutura organizacional uma
unidade que trata de forma exclusiva questões relacionadas ao planejamento
estratégico.

Esse
“movimento de vaivém” em relação à gestão estratégica tem acompanhado o INT
desde pelo menos a década de 1990. Ele não é apenas causado por questões
internas que mostram tanto o aprendizado quanto o “desaprendizado”
institucional, marcado pela falta de governança em relação ao tema. Há também
uma miríade de fatores externos que dificultam a implementação do planejamento
estratégicos no INT e nos demais institutos de pesquisa. Abre-se, portanto uma
linha de pesquisa para buscar responder como tais fatores podem afetar os
avanços organizacionais empreendidos pelas unidades de pesquisa.

Apesar
de não ter sido abordado durante o artigo, cabe aqui explorá-los. Por exemplo,
questões relacionadas à rigidez resultante do modelo jurídico-institucional (CGEE, 2010; SALLES-FILHO; BONACELLI, 2010),
que ainda não foi equacionado pelo MCTI, dificultam a gestão dos institutos no
que se refere sua flexibilidade e autonomia (SALLES-FILHO;
BONACELLI, 2010).

Em
se falando do MCTI, as influências político-mandatórias também dificultam a
implementação de qualquer forma de planejamento estratégico nas unidades de
pesquisa (CGEE, 2010; SALLES-FILHO; BONACELLI,
2010). Estas influências, que em sua maioria resultam na elevada taxa de
rotatividade dos Ministros de Estado de CT&I (CHIARINI et al., 2020; PELAEZ et al., 2017), indicam que as
políticas de científicas e tecnológicas também estão sujeitas às pressões do
“presidencialismo de coalizão”, típico do caso brasileiro, o que reforça a
fragmentação da agenda pública de CT&I (LIMOEIRO;
SCHNEIDER, 2017).

Mais
concretamente, a Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI),
implementada ainda no Governo Rousseff, para o período 2016–2022, embora tenha
falhas na sua concepção, como bem apontou o Relatório do TCU (2018), foi totalmente abandonada durante
do Governo Bolsonaro, o qual instituiu um conjunto de novas áreas estratégicas
a partir da Portaria 1.122 que é bastante questionável e apresenta falhas
metodológicas graves.

Pode-se concluir que com agendas fragmentadas,
dificilmente questões de longo prazo são levadas adiante e raramente são
definidas, o que dificulta a gestão e o planejamento estratégico nos institutos
de pesquisa, que ora se orientam por certas regras e normas definidas por um
governo, e ora por outras regras e normas definidas por outro governo, sem que
haja uma sequência processual. Como lembram Fuck
e Bonacelli (2008, p. 132), a “estabilidade no ambiente político
favorece o planejamento, encoraja a formação de redes tecnológicas e ajuda a
reduzir a incerteza naturalmente associada às atividades de inovação”. Também
como fator externo que dificulta o planejamento estratégico das unidades de
pesquisa é a sua instabilidade orçamentária (CHIARINI
et al., 2020).

Mas
se o INT aprende e “desaprende”, e sabendo que sua trajetória não pode ser
generalizada às demais unidades de pesquisa, o que ele lhes ensina e ao próprio
MCTI? Talvez o primeiro ensinamento esteja relacionado com o processo
cumulativo de aprendizado. Nesse sentido, a construção de uma capacidade
interna para realizar planejamentos estratégicos leva tempo e não acontece
linearmente, o que ficou bastante claro com o “movimento de vaivém” das
questões relacionadas à gestão estratégica no INT.

Um
segundo ensinamento relaciona-se ao fato de que foi o próprio MCTI que orientou
os institutos a criar seus planos estratégicos e criou as condições mínimas
para que todos pactuassem metas e resultados no início dos anos 2000. Ao que
parece esses instrumentos criaram rotinas nos institutos de pesquisa, mas são
ainda válidos? Como o MCTI poderia modernizar tais instrumentos para que
estimulem os institutos de pesquisa a gerar novas formas organizacionais.

O
MCTI não só pode, como deve criar as condições para que os institutos realizem
adequadamente suas funções. Cabe a este Ministério coordenar as ações de
CT&I e reduzir as incertezas, promovendo, por exemplo, programas
estratégicos orientados por missões e utilizar as competências específicas de
cada instituto para que possam contribuir ativamente para o amadurecimento do
SNI, ampliando as oportunidades inovativas da indústria e solucionando
problemas específicos que enfrenta a sociedade brasileira em geral.

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AGRADECIMENTOS E DECLARAÇÃO DE CONFLITOS DE INTERESSE

O autor gostaria de agradecer aos pareceristas
anônimos e ao Editor-chefe da NAVUS pelas sugestões propostas. As opiniões,
ideias e recomendações expressas neste artigo não refletem necessariamente
àquelas do Instituto Nacional de Tecnologia e nem àquelas do Ministério da
Ciência, Tecnologia e Inovações e são de inteira responsabilidade do autor, o
qual ainda declara haver conflito de interesse de ordem política, já que parte
do objeto de estudo se versa sobre interpretações do exame de registros
arquivas da Instituição ao qual o autor se vincula profissionalmente desde
2013.

[1]      O Instituto Nacional de Tecnologia (INT) é
um exemplo dessa possível dificuldade em classificá-lo. É ao mesmo tempo um
instituto de pesquisa, mas também um Organismo
Certificador de Produto, realizando testes, ensaios e certificações.
Infelizmente, a PINTEC não permite identificar o nome das instituições
consideradas fontes de informação.

[2]      São elas: Centro Brasileiro de Pesquisas
Físicas (CBPF); Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (CEMADEN);
Centro de Tecnologia Mineral (CETEM); Centro de Tecnologias Estratégicas do
Nordeste (CETENE); Centro de Tecnologia da Informação Renato Acher (CTI); Instituto
Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT); Instituto
Nacional de Pesquisas da Amazônia (INPA);
Instituto
Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE);
Instituto Nacional do Seminário (INSA); Instituto Nacional de Tecnologia
(INT); Laboratório Nacional de Astrofísica (LNA); Laboratório Nacional de Computação
Científica (LNCC); Museu de Astronomia e Ciências Afins (MAST); Museu Paraense Emílio Goeldi (MPEG);
Observatório Nacional (ON); e Instituto
Nacional da Mata Atlântica (INMA).

[3]      Em relação à gestão pública é possível
identificar elementos da necessidade do planejamento estratégico na década de
1970. O Decreto-Lei 200/1967 mostra que as atividades da administração federal
devem obedecer ao princípio do planejamento o qual deve nortear os planos e
programas elaborados (BRASIL, 1967). O Acordão TCU 1.233/2012 reforça
“obrigatoriedade de que todos os entes sob sua jurisdição estabeleçam processo
de planejamento estratégico institucional” (TCU, 2012, p. n.p.), incluindo, portanto, os institutos
de pesquisa.

[4]      O INT é uma instituição centenária,
portanto, não cabe nesse artigo fazer uma análise das transformações de escopo
e objetivo que o instituto teve desde a década de 1920. Para um panorama
histórico, ver Castro e Schwartzman (2008).

[5]      https://www.symnetics.com.br/

[6]      Resultados da pesquisa realizada em
novembro de 2019 estão disponíveis no Processo Sei 01240.000216/2020-67,
documento número 5374613. A pesquisa foi realizada com todas as lideranças
(chefes, coordenadores e direção) e teve uma taxa de resposta de 56%.

[7]      Informações disponíveis no Processo Sei
01240.000216/2020-67, documento número 5455905.